Intervención ciudadana de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina –ANZORC-, dentro del proceso D-9799 de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos de la ley 160 que sostienen jurídicamente a las Zonas de Reserva Campesina
Las Zonas de Reserva Campesina consagradas en los artículos 80, 81 y 84 de la ley 160/94, son constitucionales
Los artículos demandados, lejos de contravenir la Carta constitucional, se constituyen en aplicación de sus mandatos relacionados con el acceso progresivo de los campesinos a la tierra, la seguridad alimentaria y el medio ambiente
/ Martes 14 de enero de 2014
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La Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina - Anzorc, reune a 50 procesos organizativos campesinos que construyen ZRC en Colombia
Honorables Magistrados
Corte Constitucional Colombiana
Ref.: Intervención ciudadana de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina –ANZORC-, dentro del proceso D-9799.
Respetados Magistrados,
Los ciudadanos abajo firmantes, mayores de edad identificados como a aprece al pie de sus firmas, actuando como integrantes de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina –ANZORC-, reconocida con personería jurídica R040111354, respetuosamente nos permitimos presentar nuestra intervención dentro del proceso de la referencia, orientada a solicitar que SE DECLARE LA EXEQUIBILIDAD DE LOS ARTÍCULOS 79, 80, 81, 82, Y 83 DE LA LEY 160 DE 1994, amparados en las facultades del artículo 37 del decreto 2067 de 1991, con base en los argumentos que presentamos a continuación.
Nos referiremos a la constitucionalidad particularmente de los artículos 80, 81, y 84 demandados los cuales dan vida jurídica y alcances a las zonas de reserva campesina. En primer lugar, presentaremos la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina como la organización representativa de los intereses de los campesinos y colonos que promueven y defienden las zonas de reserva campesina, posteriormente presentaremos una reseña histórica de la figura de zona de reserva campesina y de su implementación con el fin de poner en contexto la constitucionalidad de la figura, posteriormente señalaremos las razones políticas, sociales, económicas y culturales, por las cuales consideramos necesaria la permanencia de la zona de reserva campesina dentro del orden jurídico nacional, y por último daremos contestación a cada uno de los cargos sobre los cuales se sustenta la solicitud de inexequibilidad de tales artículos de la ley 160 de 1994, señalando las razones jurídicas que sustentan su constitucionalidad.
1. Legitimidad de la intervención ciudadana
La Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina, -ANZORC- es un movimiento agrario que congrega 53 procesos organizativos campesinos a nivel nacional: seis ZRC legalmente constituidas en la región de Pato Balsillas en el departamento de Caquetá, Guaviare, Valle del río Cimitarra entre Antioquia y Bolívar, la Perla Amazónica en Putumayo, Arenal-Morales en Bolívar, y Cabrera en Cundinamarca. Siete procesos que están avanzando en los trámites para su constitución en la región del Catatumbo Norte de Santander, en las regiones del Guejar y Lozada-Guayabero departamento del Meta, dos en Montes de María en el departamento de Bolívar, en cuatro municipios de Cesar y en la localidad del Sumapaz en Bogotá. Los procesos restantes, están en proceso de impulso y socialización de la figura. La ANZORC, promueve el impulso y constitución de ZRC en el país, brindando herramientas para la formalización y socialización de la figura a comunidades campesinas.
Entre los propósitos de la ANZORC está, garantizar el cumplimiento de la ley 160 de 1994 en lo que respecta a las zonas de reserva campesina, así como el impulso y fortalecimiento de los procesos de ZRC constituidas y por constituir, así como recoger las demandas y exigencias del campesinado en materia de derecho a la tierra, créditos, asistencia técnica, obras de beneficio social e impulso a la agroindustria sobre la base del bien común, seguridad social y vivienda rural, conservando los recursos naturales de las zonas de reserva campesina. Para el cumplimiento de tales fines, la ANZORC mantiene interacción con instituciones del Estado colombiano, particularmente con el Incoder, gremios económicos, movimientos sociales, sectores académicos y agencias de cooperación internacional.
Así, esta asociación goza de plena legitimidad para pronunciarse sobre las zonas de reserva campesina.
2. Zona de reserva campesina: propuesta campesina de reconocimiento de derechos y protección de recursos naturales
Los orígenes y antecedentes de la zona de reserva campesina
La zona de reserva campesina representa la materialización de ese anhelo de arraigo a la tierra y su entorno, largamente acuñado por los campesinos desde los inicios de su configuración como sujetos sociales en tiempos coloniales, anhelo tramitado a través de las diversas formas de resistencia a las formas de poder que los invisibiliza y desvaloriza (Méndez, 2013).
Así lo confirma la similitud que guarda con experiencias de asentamientos autónomos manifiestas en las “rochelas” constituidas por indios, cimarrones, mestizos y blancos pobres excluidos del sistema colonial, y los “baluartes” del segundo cuarto de siglo XX, donde los campesinos en espacios comunitarios, lucharon por la tierra contra hacendados e inversionistas estadounidenses, experiencias que para Fajardo (2012), se constituyen en antecedentes históricos de la figura. Como también considera a las “zonas de autodefensa campesina” instaladas en territorios aislados en medio de la guerra bipartidista, como estrategia de autoprotección que fuera atacada militarmente bajo las acciones del estadounidense “Plan Laso,” por ser consideradas “repúblicas independientes” , desencadenando así una lucha guerrillera que se extiende hasta la actualidad.
Sin duda los resguardos indígenas también influyeron en los campesinos de la Macarena que fueron dándole vida a la figura, que como señala Molano* en primera instancia llamaron resguardos campesinos, de la cual acogieron su carácter territorial, el cual coincidía con la territorialidad ejercida por los procesos campesinos de colonización. Los procesos de colonización, espontánea o dirigida, que ha marcado la vida de gran parte del campesinado colombiano durante el siglo XX, pueden considerarse también antecedentes de las zonas de reserva campesina, en el sentido en que llevan implícitos procesos de apropiación territorial, y que como Ferro & Tobón (2012) señalan, son también expresiones de lucha, inconformidad, búsqueda de autonomía de los campesinos, y resistencia al poder terrateniente, partidista, y gubernamental. De hecho, ellos consideran a las zonas de reserva campesina como “hijas de la colonización”.
Con estos antecedentes y experiencia en lo que podría llamarse el “inconsciente colectivo campesino”, refiriéndose a la información trasmitida por la memoria oral y que se manifiesta en las actuaciones campesinas actuales, la zona de reserva campesina es ideada por campesinos de la región de la Macarena y la rivera del río Caguán para protegerse de la amenaza paramilitar de despojo, como la figura a través de la cual el gobierno titularía las tierras que venían trabajado al interior de la reserva natural de la Macarena y brindaría asistencia técnica, a cambio de lo cual cuidarían los bosques, fauna y suelos. A esta idea propuesta al gobierno, le antecede un acuerdo fallido entre colonos, guerrilla y gobierno en el marco del proceso de diálogos de paz en el gobierno de Belisario Betáncourt en la década de 1980 (Fajardo 2012). Esta propuesta enriquecida con referentes similares en otras regiones, y la contribución de Alfredo Molano quien ejerciera buenos oficios ante el Ministerio de Agricultura, fue incorporada en la ley 160 de reforma agraria de 1994. A esta incorporación le seguirían una fuerte oposición y un intenso debate para llegar a la reglamentación legal, como mostramos más adelante.
Rochelas, baluartes, zonas de autodefensa campesina, resguardos campesinos, zonas de colonización, tienen en común con las zonas de reserva campesina su compromiso con la lucha por la tierra, procesos de apropiación territorial, y ejercicios de autonomía mediante la organización campesina, como respuesta al poder arbitrario y la exclusión institucional. El carácter territorial de la figura, expresa el reconocimiento de tales procesos de apropiación territorial instaurados en décadas de colonización que han dado vida a diversos territorios campesinos, que luchan por subsistir y fortalecerse a través de la zona de reserva campesina. La autonomía por su parte, expresa también un reconocimiento de las normas comunitarias, la solidaridad y la autoregulación provocadas en gran medida por el abandono estatal.
Ingreso de la Zona de Reserva Campesina al ordenamiento jurídico nacional
Con la promulgación de la ley 160/94, la zona de reserva campesina ingresa al mundo jurídico nacional no exenta de una fuerte resistencia entre sectores gremiales, que sostuvieron la inconveniencia de crear zonas de reserva campesina en áreas diferentes a las de colonización y predominio de baldíos puesto que para los gremios, particularmente la SAC, al declarar estas zonas dentro de la frontera agrícola, se surtieran expropiaciones de tierras y se desincentivara el mercado de tierras, pues según manifestaron en su momento, las zonas de reserva campesina desestimulan el mercado de tierras al limitar la extensión de la propiedad mediante la Unidad Agrícola Familiar –UAF-, y, al dar demasiado protagonismo al rol regulador del Estado. Esta visión es retomada, 10 años más adelante cuando en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez es incorporada en la ley 1152/2007, llamada Estatuto de Desarrollo Rural, que restringe las zonas de reserva campesina a zonas con predominio de baldíos. Esta visión sin embargo, no alcanza a tener efectos legales gracias a la declara inconstitucional la Corte Constitucional.
En sentido contrario de esta posición, se encontraba el gobierno en cabeza del Ministerio de Agricultura, que sostenía que esta figura sería un instrumento de reforma agraria oportuno para responder a la inequitativa distribución de la tierra y los procesos de colonización en cualquier zona del país. Acorde con esta visón, el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas -SINCHI, plantea que las zonas de reserva campesina deben estar dirigidas a la recomposición de la economía campesina, como un instrumento ejemplar de ordenamiento de zonas de colonización y protección de reservas forestales, y de recuperación de la legitimidad del Estado perdida en estas zonas.
La discusión entre estas visiones es zanjada en esta época, con la expedición del decreto reglamentario 1777/96 y la aplicación por parte del gobierno de una interpretación ampliada de la ley 160/64, es decir permitir la constitución de zonas de reserva campesina dentro y fuera de la frontera agrícola basándose en las características agroecológicas y socioeconómicas mas que en la ubicación respecto a la frontera agrícola, y la imposición de la limitación de la extensión de la propiedad a adjudicar, mediante la definición de UAF -Unidades Agrícolas Familiares-. Así mismo, el Incora emitió el Acuerdo 024 en 1996, a través del cual se definen los requisitos y el procedimiento administrativo de delimitación y constitución de las zonas de reserva campesina, definiéndolo como un procedimiento de contenido técnico.
Implementación y comprobación del potencial de la Zona de Reserva Campesina
Una vez consolidado el marco legal, es a raíz de las “movilizaciones cocaleras” de 1996 en el sur de Bolívar y en el sur del país (Caquetá, Guaviare), que se inicia la implementación de las zonas de reserva campesina, cuando al lado de las exigencias de inversión y protección a la vida amenazada por el paramilitarismo, los campesinos movilizados pidieron al gobierno la creación de zonas de reserva campesina. Entre 1997 y 2002 se conformaron seis zonas de reserva campesina: Cabrera (Cundinamarca), El Pato- Balsillas (Caquetá), Calamar (Guaviare), Bajo Cuembí y Comandante (Puerto Asís-Putumayo), Arenal y Morales (Sur de Bolívar) y Valle del Río Cimitarra (Nordeste antioqueño y Sur de Bolívar), dando inicio a la etapa que hemos llamado institucionalización y comprobación del potencial.
Durante esta etapa, se pone a prueba el marco legal e institucional creado y bajo una perspectiva de experimentación, se aplica un diseño metodológico que favoreció altos niveles de participación campesina articulada a la institucionalidad, y que permitió comprobar la viabilidad, pertinencia y potencial de la figura para el desarrollo de alternativas de “consolidación y estabilización de las comunidades rurales, con base en la definición de los derechos de propiedad sobre los territorios, el desarrollo de actividades productivas sostenibles y el apoyo a procesos de autogestión”(Pérez, 2007, p. 70).
La trayectoria de procesos organizativos como los de las comunidades del Pato- Balsillas (Caquetá), y Calamar (Guaviare), donde el desarrollo de experiencias positivas de interlocución con el Estado principalmente en asuntos de manejo ambiental, y altos niveles de organización comunitaria manifiestos en un consistente proceso de Juntas de Acción Comunal y Juntas Interveredales, junto a la influencia ejercida por Darío Fajardo desde la dirección del SINCHI, fueron determinantes para que con estos procesos campesinos se iniciara la experimentación mediante el Proyecto Piloto de Zonas de Reserva Campesina ejecutado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a través del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura IICA mediante un crédito del Banco Mundial para innovación y aprendizaje, al que posteriormente se vinculara la zona reserva campesina de Cabrera (Cundinamarca).
De acuerdo con la evaluación del Proyecto Piloto que se hiciera en la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Pontificia Universidad Javeriana (2004), el Proyecto Piloto demostró la viabilidad y oportunidad que ofrecen las ZRC, para el desarrollo de alternativas de “consolidación y estabilización de las comunidades rurales, con base en la definición de los derechos de propiedad sobre los territorios, el desarrollo de actividades productivas sostenibles y el apoyo a procesos de autogestión”(Pérez, 2007, pg. 70).
Esta evaluación, que con activa participación de las comunidades campesinas involucradas desarrolla un análisis amplio de la experiencia, mostró como la activa participación de las comunidades campesinas organizadas, la descentralización y horizontalidad en la toma de decisiones y asignación de responsabilidades en el diseño y ejecución de proyectos, la coordinación interinstitucional, la combinación de aprendizaje y resultados como enfoque metodológico, el acceso con seguridad a la tenencia de la tierra acompañada de crédito, inversiones, transferencia de tecnología y comercialización y capacitación, así como el uso de conocimientos locales, son indispensables, a la vez que posibles para que las comunidades campesinas puedan emprender procesos de desarrollo sostenible (Pérez, ibid). Así mismo calificó la experiencia potenciadora de una política pública innovadora y promisoria para el desarrollo local desde la perspectiva del desarrollo endógeno (Ortíz et. al, 2004), sin embargo llaman también la atención sobre las limitaciones a las que se enfrenta la implementación de la figura en un contexto donde las políticas para el campo son deficientes.
Pese al balance positivo de la experiencia, -aún con la existencia de dificultades y críticas-; a que el proyecto estaba concebido como piloto para la proyección y réplica de la experiencia a mayor escala en otras regiones, y a que el decreto 1300/2003 que creó el INCODER, conformo un grupo de zonas especiales y les asignó la responsabilidad de creación y asesoramiento de las ZRC, con el inicio del gobierno de Álvaro Uribe, el apoyo a la continuidad de la experiencia iniciada y el establecimiento de nuevas zonas sufrió un estancamiento que dejó sin definir las solicitudes hechas por comunidades de Boyacá, Fortul (Arauca) y La Macarena (Meta). Incluso se hizo evidente una fuerte estigmatización de la figura materializada en la arbitraria suspensión de la del Valle del río Cimitarra y la judicialización de líderes de esta zona y la de Calamar acusados de supuestos vínculos con la guerrilla, los cuales fueron finalmente desvirtuados.
Estigmatización y constreñimiento gubernamental de las Zonas de Reserva Campesina y sus promotores
El inicio del gobierno de Álvaro Uribe, estuvo marcado por la salida militar al conflicto armado interno y la seguridad como eje de la política avaladas en las urnas, luego del rompimiento de un intento más por dar una salida dialogada al conflicto que tuvo como escenario un territorio de 42.000kilómteros comprendidos en los municipios de San Vicente del Caguán en el departamento del Caquetá y los de La Macarena, La Uribe, Vista Hermosa y Mesetas en el departamento del Meta. Allí se creó una zona en la que por acuerdo entre las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC-, y el gobierno Pastrana, las Fuerzas militares no harían presencia, con el objetivo de desarrollar allí diálogos que llevaran a la construcción de un espacio de negociación hacia la paz. A esta figura transitoria, se le conoció como “zona de distensión”.
Los diálogos desarrollados en esta zona, terminaron abruptamente, con un alto nivel de desprestigio del experimento. Tal desprestigio fue ampliamente aprovechado como parte integrante del discurso de campaña del candidato Uribe que lo atacaba enfáticamente, y que en buena medida contribuyó a su llegada a la presidencia. Así, el discurso guerrerista y el ambiente político mediático favorable a la apuesta por resolver militarmente el conflicto, estuvieron a la orden del día, así como el lenguaje estigmatizador hacia toda expresión social o política que supusiera oposición a la política gubernamental.
En medio de este ambiente, las Zonas de Reserva Campesina fueron comprendidas por el gobierno como unas nuevas “zonas de despeje” y con ello, se inicia una fase de estigmatización de la figura.
En la zona de Calamar, en noviembre de 200 fueron privadas de la libertad 26 personas vinculadas al impulso de la zona, entre ellas socios fundadores de COAGROGUAVIARE (Cooperativa Agrícola del Guaviare) organización que lideró el proceso, dirigentes políticos de la oposición, y el alcalde del municipio de Calamar, Orlando Giraldo. Se les acusaba de “rebelión y terrorismo, y de ser "auxiliadores" de las milicias -comandos urbanos- de las FARC. Más adelante se pondría en evidencia el carácter de montaje judicial que habría sido promovido por Ejército Nacional, y los implicados fueron absueltos.
En la zona de El Pato-Balsillas, el ambiente de temor se impuso con la ejecución extrajudicial del indígena Olmedo Ul Secue a manos de la brigada móvil 6 del ejército en 2003, la muerte de líderes de AMCOP en 2004, la másacre de 6 personas, entre ellas un niño, a manos de miembros de la IX Brigada del Ejército perteneciente al Batallón Colombia, luego de que no se les vendiera licor. Si bien, fueron condenados los militares, el ambiente de militarización generó mucho temor e inmovilidad entre la entre la población.
En la zona de Arenal y Morales, la asesora del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio) –PDPMM-, organización impulsora del proceso de declaración de la zona, Alma Rosa Jaramillo Lafourie, fue torturada y asesinada por paramilitares, así mismo organizaciones sociales fueron amenazadas por paramilitares señalándolos de ser auxiliadores o integrantes de grupos guerrilleros. Así se generó un ambiente de terror.
En la zona de Cabrera, el director del grupo técnico del proyecto piloto se ve obligado a retirarse por amenazas de parte de las Autodefensas Unidas de Colombia –AUC-. En 2003, el alcalde del municipio Gilberto Cruz es asesinado, y Juan Efraín Mendoza Gamba, presidente de SINPEAGRICUN -organización comunitaria que lidera el proyecto de la zona- fue señalado como objetivo militar en febrero de 2005, su casa ya había sido allanada en 2004. Así mismo, otros líderes campesinos del proceso son privados de la libertad.
Por su parte en la zona de Alto Cuembí y Comandante, las detenciones arbitrarias han estado a la orden del día, en febrero de 2008 miembros del Ejército Nacional (Brigada 27 de selva), agentes del Das y de la Base Naval de Puerto Leguizamo detuvieron a 12 campesinos afiliados a la Asociación Campesina del Putumayo –ASCAP-, acusados como presuntos integrantes de las FARC.
Por último en la zona del Valle del Río Cimitarra, 5 líderes de la Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra ACVC, han sido asesinados, han sufrido atentados contra la vida de integrantes y toda su junta directiva fue vinculada a un proceso judicial y la mitad de dicha junta, fue privada de la libertad (ACVC, 2010). Resulta revelador el hecho de que esta judicialización se presenta luego de que se suscribiera un acuerdo entre el gobierno nacional y la ACVC, en el que se prometían, entre otras cosas, garantías en derechos humanos.
Así las cosas durante el período comprendido entre el 2002 y parte del 2009, la figura sufrió un estancamiento forzado por las presiones oficiales violentas y políticas que impidió que la figura se desarrollara y mostrara su capacidad como instrumento de una política de tierras que aportara a su desconcentración. Pese a estas fuertes presiones, las organizaciones campesinas dieron continuidad a las iniciativas productivas y en general a sus procesos de organización campesina que mantuvieron vivas las zonas, aunque con evidentes problemas de seguridad. De forma especial se resalta el sostenimiento durante este período, de un espacio permanente de interlocución con el gobierno, promovido por la presión ejercida por la ACVC en busca del levantamiento de la suspensión de la zona del valle del río Cimitarra.
Esta interlocución mantuvo el tema de las zonas de reserva campesina en la agenda del gobierno aún para manifestar su permanente resistencia al desarrollo del instrumento del que permanente se decía por parte de funcionarios del más alto nivel del gobierno, que se trataba de “pequeños caguanes”, poniendo en evidencia con ello, la percepción de las organizaciones campesinas impulsoras como “aparatos” de la guerrilla de las FARC. Entre tanto, varios procesos organizativos campesinos en distintas regiones del país desarrollaban iniciativas de creación de zonas de reserva campesina “desde la legitimidad y no desde la legalidad” (Memorias I Encuentro Nacional de Zonas de Reserva Campesina, 2010). Con la intensión de dar desarrollo a la figura en dirección a aprovechar sus posibilidades como herramienta de ordenamiento territorial y desarrollo local rural. Es así que en el sur occidente se conforma la Asociación pro Zonas de Reserva Campesina que ha promovido la creación de varias zonas de reserva campesina en Cauca y Valle, en las cuales se han diseñado planes de desarrollo e incluso se han impulsado iniciativas de adjudicación de predios, todo desde la autonomía de las comunidades campesinas y sin el reconocimiento del Estado.
Reactivación y veto a las Zonas de Reserva Campesina
Con el inicio del gobierno de Juan Manuel Santos, en medio de contundentes anuncios en dirección a la implementación de una política de tierras que de solución a la problemática de la tierra, se realiza a instancias de la Asociación Campesina del Valle del río Cimitarra, el I Encuentro Nacional de Zonas de Reserva Campesina en agosto de 2010, al cual acuden numerosas organizaciones campesinas comprometidas con las zonas de reserva campesina. Con este encuentro se inicia esta etapa que se extiende hasta la actual coyuntura de diálogos de paz en la que parece jugar un papel importante.
Con la participación de altos funcionarios del gobierno, el encuentro se convirtió en el escenario para el anuncio oficial de que las zonas de reserva campesina serían claramente un instrumento privilegiado de la política de tierras del gobierno de Juan Manuel Santos, articuladas y complementarias con zonas de desarrollo empresarial. Este anuncio y la ratificación de las organizaciones campesinas en su compromiso de defender e impulsar la figura según el espíritu con que fue creada, y en dirección a la Reforma Agraria como su apuesta central, reinstaló la discusión entre la visión neoliberal y la campesinista.
El encuentro sirvió también para acordar un espacio de interlocución entre el gobierno nacional a través del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, y el Comité de Impulso a las zonas de reserva campesina que posteriormente retomara la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina -ANZORC-, organización de segundo nivel creada durante la etapa de institucionalización y comprobación del potencial, y desarticulada en la de constreñimiento y estigmatización, que se ha proyectado rápidamente como la punta de lanza de un verdadero movimiento social de lucha por la tierra.
La interlocución desarrollada durante tres años, y la implementación de un programa de reactivación de las zonas de reserva campesina en el Incoder, deja un balance poco alentador: pese al compromiso gubernamental anunciado, el apoyo institucional a las zonas de reserva campesina se francamente limitado. Y, a pesar de que la interlocución entre el Incoder y las organizaciones campesinas, ha facilitado la construcción de confianza y aprendizajes especialmente de orden metodológico y de coordinación interinstitucional, pertinentes para la implementación de las zonas, las fuertes presiones políticas de los gremios y el sector defensa y la desinformación mediática ligada al proceso de conversaciones de paz entre el gobierno y la guerrilla de las FARC, han estigmatizado nuevamente este instrumento de política pública para la reforma agraria y el desarrollo rural. En esto ha contribuido significativamente el sector defensa que considera a las organizaciones que promueven zonas de reserva campesina como organizaciones guerrilleras y pretende condicionar la implementación de las zonas a su aval, dando tratamiento de asunto de seguridad a un asunto de desarrollo.
Así las cosas, en la actualidad existe un veto a la implementación de las Zonas de Reserva Campesina que se ha puesto de manifiesto en pronunciamientos de los altos dignatarios como el Ministro de Agricultura Juan Camilo que las calificó como “republiquetas independientes” y en la ausencia de una asignación presupuestal para la ejecución de los Planes de Desarrollo Sostenible de las zonas ya reconocidas, y en la negativa a reconocer las zonas de reserva campesina cuyos procedimientos administrativos de delimitación y constitución se han surtido satisfactoriamente a instancias del Incoder en ejecución de presupuestos públicos y en despliegue de su acompañamiento técnico, y aún así desde su alta dirección persiste la negativa injustificada a dar terminación a tales procedimientos como es el caso de la convocatoria a celebrar audiencias públicas en los procesos de delimitación de zonas de reserva campesina en Lozada-Guayabero y la del Sumapaz, y la presentación del acuerdo de reconocimiento de la zona de reserva campesina del Catatumbo ante el Consejo Directivo del Incoder.
3. Viabilidad, necesidad y conveniencia de las Zonas de Reserva Campesina para contribuir en la solución de problema agrario del país
La Zona de Reserva Campesina están consagradas en la ley 160/94 en los artículos demandados, y en el decreto reglamentario 1777/96 como figura de ordenamiento territorial que tienen como finalidad contener la extensión de la frontera agrícola; corregir los fenómenos de inequitativa concentración, o fragmentación antieconómica de la propiedad, crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la economía campesina y de los colonos; regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos o colonos de escasos recursos; crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política; facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural, fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional.
1. Las zonas de reserva campesina son un instrumento de política pública, que puede contribuir eficazmente a la desconcentración de la tierra y en su equitativa redistribución, por lo que puede ser un instrumento de reforma agraria, mediante la aplicación de límites a la propiedad de la tierra como la Unidad Agrícola Familiar, y medidas complementarias que modifiquen las relaciones de poder basadas en la tierra.
El problema de la tierra en Colombia se centra en la tendencia hacia una altísima concentración de la propiedad de la tierra que unde sus orígenes en la propia formación de la nación colombiana y en el período de la colonia. Tendencias persistentes del problema, planteadas por Fajardo pueden resumirse en:
1. Los sectores dominantes permanentemente han restringido el acceso a la tierra a campesinos, indígenas y afrodescendientes para garantizar mano de obra que valorice sus tierras.
2. El Estado permanentemente ha favorecido a los sectores dominantes a través de su ordenamiento territorial, legislación agraria, política de seguridad (militar), políticas macroeconómicas.
3. La relación concentración de la tenencia de la tierra-apertura económica, ha generado un cambio en la agricultura hacia la desagriculturización la cual conlleva a una crisis alimentaria, que se expresa en que la provisión de comida se le ha dejado en los mercados internacionales. Se aumentó la importación de comida hasta el punto que 8 millones anuales de comida son importadas. En los 90, Colombia producía casi el 100% de su comida, en la actualidad solo se produce el 50%.
4. Los cultivos proscritos, el conflicto armado, el poder militar han favorecido la concentración de la tenencia de la tierra, la migración y la ampliación de la frontera agrícola.
5. La producción legislativa en Colombia en materia agraria, esta marcada por la resolución de los conflictos agrarios en favor de los sectores dominantes (terratenientes, agroindustriales, multinacionales).
Como una alternativa e instrumento de respuesta a esta problemática la zona de reserva campesina contempla como uno de sus objetivos centrales, corregir los fenómenos de inequitativa concentración o fragmentación antieconómica de la propiedad, sin embargo, los procesos de adjudicación de predios en zonas de reserva campesina son muy limitados. Con la escasa información disponible, se conoce (Incoder, 2009) que el acceso a la titulación de la tierra en las ZRC, -que comprenden en su totalidad 859.969ha- se expresa en 1.573 procesos de titulación de baldíos, la adjudicación de 42.333,3ha, de lo cual se beneficiaron 994 familias. Esta información no incluye por que se desconoce, los baldíos titulados en la ZRC Morales y Arenal, la extensión de los predios adjudicados en la ZRC Bajo Cuembí y Comandante, y en El Pato-Balsillas, ni las familias beneficiadas en la ZRC Bajo Cuembí y Comandante.
Este objetivo es de suma trascendencia dado que de su alcance depende que se garantice el acceso a la tierra con ciertas condiciones de seguridad jurídica, lo cual ligado, como está a la existencia de un plan de desarrollo que cuente con recursos, la participación de la comunidad y una política pública, representa un importante factor de estabilidad para las poblaciones rurales y sobre todo, se constituye en una alternativa a la excesiva concentración de la propiedad rural.
Si bien la titulación de predios que implica la ZRC no es de carácter colectivo, sí se enmarca en un proceso colectivo organizado, dado que uno de los requisitos para la declaración de la misma es que sea solicitada y promovida por la comunidad campesina organizada.
Así mismo, si bien la titulación colectiva ofrece un sobresaliente nivel de protección y seguridad en la propiedad de la tierra para comunidades indígenas y afrodescendientes, la titulación que se realiza en el marco de una ZRC ofrece también un importante nivel de protección y seguridad para el pequeño propietario rural, la cual no está ligada únicamente al titulo de propiedad, sino a los importantes niveles de cohesión comunitaria y los beneficios que ésta conlleva a nivel de mutua protección y sumatoria de esfuerzos y capacidades hacia el mejoramiento de la calidad de vida campesina.
Este factor de cohesión, además del titulo de propiedad, sumados a la existencia de un Plan de Desarrollo en el cual el uso del territorio esta regulado en dirección a la generación de seguridad alimentaria, generación de ingresos, vigencia de derechos y protección de los recursos naturales, tiene un efecto disuasivo de la venta de los predios por presión de grandes propietarios o actores armados, mayor capacidad de respuesta frente a las amenazas de expulsión o despojo derivadas de latifundistas, grandes empresas extractoras de recursos naturales o de la agricultura extensiva o actores armados, puesto que es evidente que no tiene la misma capacidad de respuesta un campesino solo frente alguna de estas amenazas que son permanentes y contundentes, que la de una agrupación empoderada y comprometida con un Plan de Desarrollo y convivencia que ha aportado a construir.
De igual modo, no es lo mismo el ordenamiento territorial derivado de acciones individuales bien sea de lo pobladores o de las autoridades, que aquel surgido de un proceso de planificación basado en el conocimiento que tiene el campesino del territorio, desarrollado con coherencia entre la protección aprovechamiento de los recursos naturales, los usos, costumbres y capacidades de la población y las autoridades locales, en forma concertada.
Así, la ZRC conlleva en la práctica la prevención del desplazamiento, la estabilización de los campesinos y el aumento de capacidades para la implementación de procesos de mejoramiento de la calidad de vida campesina.
De otro lado, frente a la bimodalidad de la estructura agraria del país como uno de los rasgos centrales del problema agrario, y la evidencia cada vez mas contundente manifiesta en numerosos estudios que señalan la mayor eficiencia de las pequeñas propiedades explotadas mediante prácticas de economía campesina, la limitación a la extensión de la propiedad que supone la titulación de predios al interior de las zonas, como un elemento esencial de este instrumento, representa una estrategia de productividad mas eficiente y con reflejos favorables en la estabilización de las comunidades campesinas.
No existen estudios que den cuenta de la relación entre el tamaño de los predios y la productividad en las zrc, sin embargo, lo que ha quedado constatado (Pérez, 2007) son importantes logros a nivel de varios aspectos de la vida rural: la participación de las comunidades campesinas organizadas, la descentralización y horizontalidad en la toma de decisiones y asignación de responsabilidades en el diseño y ejecución de proyectos, la coordinación interinstitucional, la combinación de aprendizaje y resultados como enfoque metodológico, el acceso con seguridad a la tenencia de la tierra acompañada de crédito, inversiones, transferencia de tecnología y comercialización y capacitación, así como el uso de conocimientos locales y las actividades de conservación y protección del medio ambiente.
Si bien los resultados positivos del Proyecto Piloto no pueden relacionarse directamente con la existencia de pequeña propiedad en las zrc. Es dable suponer que esta circunstancia tuvo alguna influencia, si nos basamos en los hallazgos de numerosos estudios en varios países (Rosset,1999) que han confirmado la mayor productividad de las fincas pequeñas, basada en que los pequeños agricultores hacen un mayor aprovechamiento de los recursos: del tiempo y del espacio al cultivar varios productos y al sembrar varias veces al año; de la fuerza de trabajo que es mayormente familiar por lo que tiene mayor compromiso y se aplica intensivamente; de insumos que usan en mayor cantidad pero que se producen en la misma finca y de otros recursos de la finca como bosques, agua.
En Colombia estudios en la misma dirección (Berry, citado por Bejarano), han mostrado que la mayor productividad de los predios pequeños resulta evidente, como también lo es que ésta se ve potenciada con la intervención de una política pública, todo lo cual incide positivamente sobre la pobreza rural, como ocurrió desde entre media década del 70 y la del 80 en Colombia, cuando la productividad de los predios pequeños aumentó considerablemente como resultado de la implementación del Programa DRI, que enfocó recursos hacia estos predios para el crédito institucional y al cambio tecnológico, todo lo cual -principalmente el componente tecnológico-, aumentó la productividad campesina.
De tal suerte que el valor de las fincas pequeñas relacionado con la diversidad, los beneficios medioambientales, el otorgamiento de poder y responsabilidad comunitaria, el espacio vital para las familias, la relación personal con los alimentos y su valor en la economía y en la superación de la pobreza rural, son potenciales que la zona de reserva campesina posee y que deben ser fortalecidos desde una política de tierras consistente y decidida a desconcentrar la propiedad rural.
Este potencial de la zrc, esta directamente ligado con la ejecución de una verdadera Reforma Agraria que puede jugar un papel muy importante por las posibilidades de redistribución de la tierra que implican y que pueden favorecer el acceso a la tierra hacia la pequeña propiedad, como lo demuestran las experiencias de reforma agraria “que han distribuido tierras de calidad a los pobres y se ha roto el poder de la oligarquía rural para distorsionar y “manipular” las políticas, el resultado ha sido invariablemente una reducción real y medible de la pobreza y el mejoramiento del bienestar humano” (Rosset, 1999).
Así, es dable dejar sentado que la zrc, es un instrumento de Reforma Agraria que puede demostrar una eficacia notable.
Una oportunidad para la generación de empleo rural ligado a la seguridad alimentaria
En un contexto de debilidad de la política agraria en Colombia, del creciente nivel de desempleo, sumadas a la crisis alimentaria mundial que tiene una expresión en Colombia, evidenciada en el alto nivel de importaciones de alimentos (10 millones de toneladas), iniciativas como la ZRC son oportunidades para la generación de empleo rural decente, disminución del nivel de importación de alimentos sobre la base del aporte al abastecimiento regional, con todo lo cual se aporta en el diseño y ejecución de una política agraria para el sector campesino que mejore sus condiciones de vida y aporte a su estabilización, previniendo como se ha dicho el desplazamiento forzado.
Esas posibilidades de generación de empleo y abastecimiento de alimentos desde el sector campesino, solo se pueden materializar en esta región desde el apoyo decidido del Estado y la organización comunitaria, desde las iniciativas de producción colectiva puesto que de un lado la capacidad económica y de gestión de las familias campesinas individualmente consideradas es muy baja y de otro, la cultura regional está marcada por la organización comunitaria pues es a través de ésta que se ha logrado la supervivencia frente a las adversidades de la naturaleza, del conflicto armado y de la ausencia de presencia del Estado. Esta cultura organizativa y la capacidad de gestión que conlleva, se constituye en un valor agregado de las comunidades y de su organización la ACVC, para aportar a los procesos de desarrollo y paz de la región.
Aporta a avanzar hacia la erradicación de cultivos de uso ilícito,
El cultivo de coca es una actividad a la que el campesinado se ha visto forzada por la falta de condiciones adecuadas para el desarrollo de la producción agraria, y que si bien ha garantizado su supervivencia, ha contribuido a reproducir las condiciones de extrema pobreza de la población que se agudizan por las fumigaciones indiscriminadas de estos cultivos. Sin embargo el campesinado ha persistido en resaltar su voluntad de sustitución de tales cultivos sobre la base de la puesta en marcha de alternativas productivas viables, sostenibles, adecuadas y concertadas. La ZRC representa la un marco de generación de estas alternativas.
Es compatible con racionalidad del uso de los recursos del Estado y de la cooperación internacional
Una vez mas, acotamos la importancia del carácter colectivo de las iniciativas, pues en lugar de atomizar la entrega de recursos tanto del Estado como de la cooperación internacional como se hace en la actualidad, desde la ZRC es posible sumar, potenciar y racionalizar los servicios y recursos del Estado y de la cooperación internacional, mediante el diseño concertado y coherente de procesos de desarrollo que se planteen metas e impactos alcanzables y medibles, en los cuales no solo se aprovechen y potencien los recursos económicos, sino los recursos humanos de la región, del Estado, de organismos multilaterales y de la sociedad civil nacional e internacional.
Es un factor de confianza para toda inversión, sea de carácter nacional o internacional, pública o privada, la sostenibilidad de la inversión y la existencia de contrapartidas como garantía del buen destino de los recursos. La ZRC ofrece esta garantía, dado que las inversiones recibidas entran a hacer parte de un Plan de Desarrollo ya existente, en ejecución y con recursos asignados, lo que redunda en la sostenibilidad.
Garantiza la presencia del Estado en una zona de intenso conflicto armado
Una de las causas estructurales de conflictividad de las regiones rurales del país, es la nula o escasa presencia del Estado y sus servicios, lo cual ha generado entre la población rural empobrecida una legítima una percepción de abandono, desinterés y desprotección por parte del Estado, la que se traduce en incredulidad, desconfianza y rechazo a sus delegados máxime cuando la respuesta a años de abandono, es la presencia de las Fuerzas Militares que en demasiados casos se traduce en violaciones a derechos humanos.
La ZRC es la oportunidad para que las instituciones del Estado recuperen la legitimidad entre la población campesina, haciendo presencia en la región mediante su activa participación y compromiso con un Plan de Desarrollo que aporta a materializar la integralidad de los derechos humanos y con ello el cumplimiento de las obligaciones estatales antes señaladas. Recuérdese que es un requerimiento legal que en el impulso de las ZRC participen activamente las autoridades locales y que otras instancias del Estado tienen compromisos de priorización de inversión en los Planes de Desarrollo de las mismas. (art.4 Decreto 1777/96)
Es una oportunidad para la adecuada regulación del uso de los recursos naturales y su protección
En la actual coyuntura de realinderamiento de las Zonas de Reserva del Ley 2ª adelantada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el marco del cual algunos territorios quedarían por fuera de tales zonas y con ello expuestos a los riesgos de la explotación indiscriminada, la ZRC es una posibilidad para que tales territorios gocen de la protección que brinda una regulación adecuada de su uso.
De otra parte, es frecuente que las organizaciones campesinas ha hecho un uso autoregulado de los recursos naturales que comprende la veda de la caza por temporadas y calidad de la fauna, delimitación territorial de la explotación del recurso forestal, conservación del recurso hídrico, delimitación de los territorios de cultivo y habitación etc., el cual representa un valor agregado a los procesos de ordenamiento territorial y de protección de los recursos naturales de los que se puede aumentar su protección mediante las ZRC, pues justamente, ese es uno de los mandatos legales impuestos a esta figura.
Capacidad de gestión del campesinado organizado, un valor agregado para el proceso de ZRC
El campesinado organizado en asociaciones, cooperativas etc., tiene una experiencia de décadas en la generación de desarrollo comunitario a través de la consecución de apoyo de la cooperación internacional, en la regulación de la vida comunitaria y ocupación del territorio, la administración de proyectos sociales y productivos, capacidad de interlocución y coordinación con las autoridades locales, generación de alternativas de seguridad alimentaria.
El campesinado puede ser reconocido como sujeto económico, social, político y cultural
El campesinado ostenta la condición de sujeto económico, social, político y cultural relevante para la vida del país y para el desarrollo rural, porque a través de sus formas de producción sostenible contribuye al abastecimiento alimentario del país en forma significativa, ha desarrollado formas particulares de socialización y territorialidad que han influido positivamente sobre la protección ambiental, tiene concepciones políticas y formas de organización capaces de oponerse a la sociedad hegemónica, y sostiene relaciones y formas de vida que le confieren una identidad propia.
Como consecuencia de lo anterior, comunidades campesinas han constituido territorios campesinos y desarrollado experiencias significativas de autonomía territorial, marcadas por una estrecha relación con la tierra y su entorno, el trabajo, la organización comunitaria, la autorregulación y la solidaridad, que les confieren capacidades relevantes para la gestión de alternativas de desarrollo endógeno en articulación con la institucionalidad y con otros procesos de autonomía territorial.
4. Respuesta a los cargos de la demanda
El accionante tacha la constitucionalidad de los artículos de la ley 160/94 que dan vida jurídica a las zonas de reserva campesina, en vagos argumentos que podrían resumirse en i) las zonas de reserva campesina violan la constitución –sin precisar que norma constitucional- al permitir la creación de las mismas en el territorio nacional “sin ningún tipo de restricción”, presuntamente dificultando con ello, el acceso a los pueblos indígenas a su territorio, y haciéndolos mas vulnerables. Señala que las zonas de reserva campesina van en contravía de los territorios ancestrales de las comunidades indígenas y afectan sus proyectos territoriales; ii) con la expedición de las normas demandadas se ha violado el derecho de las comunidades étnicas a la consulta previa consagrado en el Convenio 169 de la OIT y reconocido por el Estado colombiano dado que los pueblos indígenas no fueron consultados previo a tal expedición; iii) por último la demanda cuestiona las zonas de reserva campesina, porque presuntamente producen y profundizan los conflictos derivados de la explotación de recursos naturales, el asentamiento de comunidades de desplazados en territorios indígenas.
Al respecto, debemos rechazar la falacia de tales tachas a las normas demandadas, las cuales demuestran el nulo conocimiento y comprensión del texto legal de la ley 160/94 y de sus normas reglamentarias, así como de las condiciones de vida en los territorios rurales y del deber del Estado de ordenar el territorio nacional a través de estrategias y herramientas de carácter técnico. Reflejan estos cuestionamientos, mas bien un repertorio de prejuicios basados en la ignorancia.
La desorientación que estos argumentos prejuiciosos provoca, obliga a que nos permitamos señalar enfáticamente los verdaderos objetivos que persiguen las zonas de reserva campesina y sus características principales.
Los objetivos que persiguen la constitución de zonas de reserva campesina, de acuerdo con la reglamentación del decreto 1777/96 y el acuerdo 024/96, en desarrollo de los artículos demandados de la ley 160/94, son:
1. Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país.
2. Evitar y corregir los fenómenos de inequitativa concentración, o fragmentación antieconómica de la propiedad rústica.
3. Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la economía campesina y de los colonos en las zonas respectivas.
4. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos o colonos de escasos recursos.
5. Crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política.
6. Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural.
7. Fortalecer los espacios de concertación social política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional.
8. La regulación, limitación y ordenamiento de la ocupación y aprovechamiento de la propiedad y la tenencia de predios y terrenos rurales.
9. La superación de las causas que vienen originando graves o excepcionales conflictos de orden social y económico, la preservación del orden público y el apoyo a los programas de sustitución de cultivos ilícitos
10. La adopción de estrategias o decisiones que tiendan a evitar o corregir los fenómenos de concentración de la propiedad, el acaparamiento de tierras rurales, o cualquier forma de inequitativa composición del dominio.
11. La protección y conservación de los recursos naturales renovables y del ambiente.
12. La transformación de los campesinos y colonos en medianos empresarios, dentro de principios de competitividad, sostenibilidad, participación comunitaria y equidad.
13. El fortalecimiento de los organismos de concertación de la reforma agraria y el desarrollo rural en los respectivos departamentos y municipios, así como de las organizaciones representativas de los colonos y campesinos, para garantizar su participación en las instancias de planificación y decisión regionales, así como la efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales.
14. El apoyo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, del Sistema Nacional Ambiental y de otros organismos públicos y privados, para la formulación, financiación y ejecución de planes de desarrollo sostenible y de otras actividades, investigaciones, programas y proyectos que deban adelantarse en las zonas de reserva campesina.
Hechas estas precisiones pasamos a desvirtuar los argumentos en que se basa la solicitud de inconstitucionalidad de la demanda.
Sobre la presunta creación de zonas de reserva campesina sin ninguna restricción
En relación con la primer tacha, según la cual la ley 160/94 autoriza la creación de las zonas de reserva campesina “sin ninguna restricción”. Afirmación carente de todo sustento, y que refleja que la mirada prejuiciosa de la demanda impidió al accionante tomarse el sencillo trabajo revisar la reglamentación de las normas demandadas, en la que se establecen las restricción que reclama como inexistentes. Es así que el artículo 3 del Acuerdo 024 de 1996 proferido por el Incora prohíbe la creación de zonas de reserva campesina en las áreas del Sistema Nacional de Parques Nacionales, Naturales; en los territorios reconocidos como resguardos de comunidades indígenas; en territorios colectivos reconocidos a comunidades afrodescendientes; en las áreas reservadas por el Incoder y otras entidades para los fines de ley; en las zonas de desarrollo empresarial; y en las zonas de reserva forestal salvo la excepción prevista en el artículo 1 del decreto 1777/96 que permite la sustracción de áreas de estas zonas para constituirlas en zonas de reserva campesina.
Adicionalmente a estas prohibiciones y la delimitación de las áreas en las que procede la constitución de zonas de reserva campesina, se debe tener en cuenta que la reglamentación que venimos reseñando, indica además de las prohibiciones mencionadas, una serie de requisitos y una ruta de procedimientos orientados a establecer la viabilidad y finalmente la constitución de una zona de reserva campesina, esto es:
1. El área geográfica que se pretende constituir debe tener predominio de baldíos, ser zona de colonización, en la que las condiciones socioeconómicas y agroecológicas hagan necesaria la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad o tenencia de territorios rurales.
2. Ser una zona de alta conflictividad social, con existencia de cultivos de uso ilícito por lo que la implementación de programas de sustitución de los mismos sea una necesidad, o en aquellas de amortiguación de Parque Nacionales Naturales.
3. Debe ser solicitada por una organización representativa de los intereses de los colonos o campesinos, las entidades estatales que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y Sistema Nacional Ambiental, gobernadores o alcaldes municipales, los Comités Departamentales de Desarrollo Rural o, los Consejos Municipales de Desarrollo Rural.
4. La solicitud debe contener una presentación de una exposición de motivos que sustenten la solicitud de delimitación, la propuesta de área delimitada que se aspira sea reconocida como zona de reserva campesina, la presentación de las condiciones agroecológicas y socioeconómicas de tal área, con sus problemas y propuestas de solución, los beneficios que conlleva su reconocimiento, y, el compromiso de las comunidades y entidades para la implementación de la zona.
5. Se debe diseñar en forma concertada un Plan de Desarrollo Sostenible entre comunidades campesinas y autoridades locales.
6. Se debe celebrar una Audiencia Pública con la participación de las autoridades locales y las comunidades beneficiarias, en la que se discutan los beneficios, objeciones y recomendaciones, así como los compromisos de los involucrados, todo lo cual se debe registrar en el acta de tal audiencia.
7. Finalmente el Consejo Directivo del Incoder estudia el proceso desarrollado y decide si reconoce o no, mediante la expedición de un acuerdo.
Así las cosas, queda claro que la constitución de una zona de reserva campesina implica el despliegue de estudios técnicos, un proceso de concertación social e institucional, de participación y publicidad de las actuaciones, que se concreta en un Plan de Desarrollo Sostenible que recoge las estrategias y proyectos de ordenamiento territorial, productivo, de la tenencia de la tierra y de desarrollo rural, el cual como lo señala el artículo 4 del decreto 1777/96, debe ser objeto de priorización en los presupuestos de las entidades del Sistema Nacional de Reforma Agraria. Adicionalmente, existe una institución del Estado como el Incoder, responsable de respaldar técnicamente el proceso cuya instancia directiva, el Consejo Directivo, toma la decisión sobre su reconocimiento con posterioridad al cumplimiento del procedimiento administrativo.
Queda entonces sin piso el argumento de la demanda en relación con la presunta creación de estas zonas “sin ninguna restricción”.
Sobre la presunta violación del derecho a la consulta previa
Sobre este punto hay que señalar que la Corte Constitucional recientemente ha dejado sentado con toda claridad, que la consulta previa para medidas legislativas solo procede para aquellas promulgadas a partir de la publicación de la Sentencia C-030 de 2008 que se constituyó en el precedente jurisprudencial que estableció los criterios de procedibilidad de la consulta previa de este tipo de medidas. Esta sentencia, que revisó la constitucionalidad de la Ley 1021 de 2006, por la cual se expide la Ley General Forestal, definió el contenido, alcances y ámbitos de aplicación de la consulta previa, señalando claramente que no procede para todas las medidas legislativas, sino solo para aquellas que afectan directa y específicamente a los grupos étnicos.
Esta orientación de jurisprudencia constitucional plasmada en la reciente sentencia C-253 de 2013, aclara el carácter de precedente de la sentencia C-030 de 2008 antes mencionada. Señala la Corte en esta ocasión que reclamar al legislador el cumplimiento de estas reglas procedimentales antes del precedente constitucional de la Sentencia C-030 de 2008, tendría como efecto la generación de inseguridad jurídica.
La Corte Constitucional en la sentencia C-253 de 2013 señaló:
“Las reglas sobre consulta previa fueron establecidas de manera general por la sentencia C-030 de 2008. En dicha sentencia se fijaron las consecuencias y los efectos de la omisión de la consulta, o bien la declaratoria de inexequibilidad total, o exequibilidad condicionada de una ley o la declaración de omisión legislativa relativa. De lo anterior se desprende que a partir de la sentencia C-030 de 2008, le es exigible al Legislador la obligación de realizar un procedimiento no previsto en la Constitución ni en la Ley Orgánica del Congreso, como requisito para tramitar medidas legislativas.
Exigir al legislador el cumplimiento de un trámite no regulado en el ordenamiento jurídico antes de que se desarrollara el alcance de ciertas reglas procedimentales por vía jurisprudencial, significaría el desconocimiento de principios de especial relevancia constitucional y democrática.
En primer lugar, se violaría el principio de seguridad jurídica entendido como la exigencia de certeza, consistencia, confiabilidad y previsibilidad del derecho, gracias al cual se generan expectativas legítimas fundadas en la aplicación e interpretación de las medidas legislativas. En estos términos, se erosiona el principio de seguridad jurídica al establecer como parámetro de control de constitucionalidad, un requisito inexistente en el momento en el que se tramitaron las leyes. En efecto, esta situación produce un alto nivel de incertidumbre no solo para el legislador, sino entre los propios ciudadanos, en torno a la validez de las leyes tramitadas con el lleno de los requisitos constitucionales y legales existentes en determinado momento.
Lo anterior se encuentra íntimamente relacionado con el principio de legalidad de acuerdo con el cual “no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley”. En particular cuando se trata de reglas de procedimiento, es imprescindible que estas sean claras y ciertas en el momento de tramitar una ley. Dado que solo hasta la sentencia C-030 de 2008 se fijaron las consecuencias posibles de la omisión de consulta previa en las medidas legislativas, el Congreso no podía prever antes de ese momento que una ley pudiera ser declarada inexequible o exequible condicionada por no incluir un trámite cuyo procedimiento y alcance fue establecido en una sentencia posterior.
Asociado al principio de legalidad, se advierte el desconocimiento del principio democrático, fundamentado a su vez en los principios de participación y representación política, base del Estado Social y Democrático de Derecho ya que, al admitir la exigibilidad de una regla procedimental inexistente en el momento de la expedición de una medida legislativa, se estaría invalidando la decisión mayoritaria del Congreso. El debate democrático exige reglas de juego previas, las cuales deben ser conocidas por todos y positivizadas ya sea en la Constitución o en la Ley orgánica del Congreso. Dichas reglas previas al debate otorgan legitimidad al debate y validan el resultado de la misma deliberación.
El procedimiento de la consulta previa, que no fue configurado ni en la Constitución ni en el Convenio 169 de la OIT, ni en la ley orgánica del Congreso, pero que fue desarrollado por la sentencia C-030 de 2008, se aplicó a leyes que fueron tramitadas antes de la publicación de la citada providencia.” Sentencia de la Corte Constitucional C-253 de 2013, Magistrado Ponente Harold Javier Agresott.
Sobre la presunta profundización de los conflictos en territorios indígenas
La afirmación de la demanda según la cual la creación de zonas de reserva campesina genera y profundiza conflictos en los territorios indígenas y promueve el asentamiento de comunidades desplazadas en tales territorios, se articula al repertorio de prejuicios antes señaladas y una perversa tergiversación de las complejas realidades rurales caracterizadas por una persistente conflictividad que debe ser atendida por el Estado, a través de estrategias entre las que se cuentan las zonas de reserva campesina, articuladas a otros figuras territoriales como los resguardos indígenas, las áreas protegidas, los territorios colectivos de comunidades étnicas, entre otras.
En primer término, se debe llamar la atención sobre la debilidad de la acusación que el demandante hace, dado que carece de todo sustento jurídico constitucional al no mencionar siquiera, los preceptos constitucionales que presuntamente el articulado demandado quebranta. Se trata de una acusación general y prejuiciosa que bien puede sumarse a las especulaciones y malintencionadas tergiversaciones que han inundado los medios de comunicación en el último año desorientando la opinión pública y poniendo a los campesinos que promueven las zonas de reserva campesina en alto riesgo, y no una demanda de constitucionalidad que merece la rigurosa presentación de argumentos jurídicos. Sin embargo nos pronunciamos, a efectos de ofrecer las claridades necesarias.
Se debe recordar lo ya dicho anteriormente en relación con las características que deben tener las áreas geográficas que se reconocerán como zona de reserva campesina, entre las cuales se cuenta la existencia de graves conflictos sociales que las afecten, donde las condiciones y agroecológicas hagan necesaria la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad, donde existan cultivos de uso ilícito, altos niveles de concentración de la tierra, entre otros factores de conflictividad. Es justamente en estos contextos y realidades que la constitución de una zona de reserva campesina tiene el potencial y capacidad jurídica de contribuir en el trámite de tal conflictividad a través de la concertación, la participación y el direccionamiento técnico por parte del estado a través de la institucionalidad prevista para su constitución y seguimiento.
Si bien es cierto que las comunidades indígenas históricamente han sufrido marginalidad, exclusión, y múltiples y sistemáticas violaciones a sus derechos, y que merecidamente, mediante ingentes luchas sociales han logrado el reconocimiento jurídico de sus derechos al nivel constitucional, también lo es que el campesinado no ha esta exento de haber sufrido similar tratamiento excluyente y discriminante a lo largo de la historia del país. Sin embargo, los campesinos no han gozado de la misma protección constitucional.
En medio de la intensa movilización campesina reciente, cada vez con más fuerza se escucha a voceros campesinos juzgar categóricamente un déficit de reconocimiento del campesinado en la Constitución Política Nacional. Juzgan no solo que no son reconocidos en cuanto campesinos, sino que su presencia en la carta los reduce a trabajadores agrarios, desconociendo así su condición social, política y cultural, así como las contribuciones que en estas dimensiones, y en la económica, hacen en la construcción de país.
Esta falla de reconocimiento en que incurre la Constitución, obedece quizá al acatamiento de las orientaciones descampesinistas requeridas por la profundización de la industrialización de las economías bajo el modelo neoliberal. Bajo este modelo se hace necesaria la transformación de los campesinos en asalariados que puedan satisfacer la demanda de mano de obra de la industria, aparejada tal transformación, a su expulsión de las zonas rurales hacia los centros urbanos, o permanenciendo en estas zonas pero articulados como asalariados, a una producción agrícola industrializada.
La orientación descampesinista, se manifiesta en políticas agrarias que no responden a las necesidades de la reproducción de los modos de vida de las comunidades campesinas, desconocen las contribuciones que tales modos de vida hacen al abastecimiento de alimentos y otros productos, a la activación de economías locales, a la protección ambiental y a la cultura, y, pretenden forzar la transformación -de aquellos que no son expulsados a los centros urbanos- en pequeños y medianos empresarios. Así la marginalidad, y la exclusión de los espacios de decisión, definen la falla de reconocimiento contra el campesinado en la que recientemente enfatizan.
Pese al sesgo de la Constitución al referirse a los trabajadores agrarios y no a los campesinos, señalando la obligación del Estado de promover en su favor el acceso progresivo a la tierra y a otros servicios públicos, la ley 160 de 1994, que da desarrollo legislativo a tal mandato constitucional, define a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos como su población objetivo. El bienestar general es el primer objetivo de esta ley, además de la consolidación de la paz a través de mecanismos para lograr la justicia social y la democracia participativa.
Así, la ley 160/94 contribuye parcialmente a subsanar la falla de reconocimiento cuestionada por el campesinado, al identificar como los sujetos de atención estatal a las campesinas y los campesinos, concretamente, como sujetos de la reforma agraria. Este reconocimiento recupera las dimensiones cultural, politica, económica y social inherentes a la condición de sujeto campesino, conectando su necesidad de acceso a la tierra con las de otros bienes y servicios, y con la justicia social y la democracia. Sin embargo, es preciso situar la concepción de campesino desde la cual se ha de dar aplicación a la ley y a las políticas públicas.
Es por esto que resulta repudiable el decir del demandante sobre que la implementación de un instrumento de ordenamiento, y de reforma agraria y de cumplimiento de los derechos ciudadanos de los campesinos, como las zonas de reserva campesina, conlleva la generación y profundización de conflictos y amenaza la integridad de las comunidades y territorios indígenas, afirmación que por demás nunca es sustentada.
Las zonas de reserva campesina consagradas en los artículos 80, 81 y 84 de la ley 160/94, son constitucionales
Los artículos demandados, lejos de contravenir la Carta constitucional, se constituyen en aplicación de sus mandatos relacionados con el acceso progresivo de los campesinos a la tierra, la seguridad alimentaria y el medio ambiente. Así
Plena aplicación del artículo 81 de la ley 160/94, una deuda histórica del estado con el campesinado colombiano
Necesidad de reconocimiento de los derechos campesinos y la zona de reserva campesina como instrumento eficaz para su implementación
Así las cosas, es consistente concluir que la zona de reserva campesina desde una visión campesinista, representa el mecanismo apropiado para la aplicación del derecho a la tierra y el territorio y como un instrumento de política pública de justicia social para el campesinado desde una perspectiva de justicia bidimensional. Lo primero por la coincidencia entre los elementos constitutivos del derecho y las premisas que desarrollan la visión campesinista de las zonas de reserva campesina. Lo segundo, porque las premisas reseñadas dan cuenta de la satisfacción de las demandas más relevantes de redistribución y reconocimiento del campesinado a lo largo de la historia del país.
En este sentido, es sensato recomendar que sea la Zona de Reserva Campesina el instrumento mediante el cual se realice el derecho a la tierra y el territorio cuando alcance el reconocimiento formal en el derecho internacional de los derechos humanos, y como parte esencial de una política de justicia social para el campesinado.
Atentamente,
César Jerez
Coordinador
Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina - ANZORC
Rafael Aguja
Juliana Cuenca
Sammy Sánchez
Daniela Cuenca
Equipo nacional dinamizador - Anzorc