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Ley de Víctimas
Hay problemas de fondo y de proceso
La Ley no es tan buena como nos han dicho. Un examen atento y sustentado de las incoherencias en el texto de la Ley y de las talanqueras que encontrarán las víctimas del despojo masivo de tierras en Colombia.
Carmen Andrea Becerra Becerra, Razón Pública / Jueves 30 de junio de 2011
 

Entre dos aguas

Una vez sancionada la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, tras la conciliación entre Senado y Cámara, queda aún pendiente el examen de constitucionalidad de la ley. Las expectativas sobre su aplicación se mueven entre dos aguas:

• Por un lado los anuncios optimistas del presidente Santos, quien desde su discurso de posesión prometió que se saldaría la deuda histórica con las víctimas y que se restituirían las tierras despojadas a los desplazados.

• Por otro lado las previsiones menos entusiastas y más preocupantes de las propias víctimas del desplazamiento forzado y del despojo de tierras y territorios, muchas de ellas excluidas de entrada de la posibilidad de acudir a la ley.

A continuación haré referencia a las principales dificultades identificadas para la aplicación de la ley y señalaré algunos de los retos que estarían presentes durante su vigencia.

Falla de origen

A finales del año pasado el gobierno radicó los proyectos de ley de víctimas y de tierras, con lo cual pretendió materializar la voluntad de repararlas efectivamente. Pero el trámite de otras iniciativas como la Ley General de Tierras y Desarrollo Rural, y la reciente aprobación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –denominada la asignatura pendiente de la Constitución Política de 1991– permiten señalar una falla de origen de la ley.

En efecto, el interés de la denominada ley de víctimas y restitución de tierras no ha sido el que debería ser, es decir no busca reconocer el conjunto de violaciones a los derechos humanos, identificar los daños causados y establecer mecanismos para hacer exigible su derecho a la reparación integral; más bien se trata de que estas tierras se incorporen a la economía nacional, generando así seguridad jurídica sobre el mercado de las tierras aumentando la confianza inversionista.

Para probar lo anterior me bastaría con notar el hecho de que la restitución material de las tierras despojadas a las víctimas del desplazamiento está condicionada a la obligación de desarrollar y culminar proyectos agroindustriales productivos que se encuentren en curso al momento de verificarse la restitución formal de estas tierras.

Otro ejemplo: como medida protectora se establece la prohibición de enajenar el bien entre particulares durante los primeros dos años, pero eso sí, se permite la transferencia del bien al Estado, sin mediar período alguno, una vez formalizada la restitución.

En estas circunstancias hay pues un nexo no fortuito entre la Ley con su interés en sanear y formalizar la titulación sobre tierras, y un modelo de desarrollo rural agroindustrial, la liberalización del mercado de tierras y el aumento de la confianza inversionista, precisamente a través de mecanismos como la delimitación de la frontera agrícola y la promoción de zonas de inversión o de desarrollo empresarial.

No son todos los que están, ni están todos los que son

El diagnóstico sobre desplazamiento, despojo y abandono forzado que presentó recientemente el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es contundente, pese a que presenta un sub-registro, según admite el gobierno: son 2 millones de hectáreas arrebatadas a 450 mil familias campesinas; 4 millones de hectáreas abandonadas por miedo; 500 mil hectáreas robadas al Estado y otras 500 mil en poder de la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) es decir, en el Triángulo de la Bermudas.

Luego de sucesivos actos de contrición por parte del presidente y sus ministros ante la magnitud del despojo y los casi ridículos esfuerzos de gobiernos anteriores, las metas de este gobierno se concretaron en restituir “al menos” 2 millones de hectáreas despojadas o abandonadas forzadamente.

En principio se anunció que estas tierras serían restituidas a los desplazados. Sin embargo de la Ley se desprende que quienes tendrán acceso a la restitución no son todos los están ni están todos los que son.

- No estarán todos los que son, porque sólo podrán ser “titulares del derecho de restitución” (la Ley emplea esta expresión en vez de víctimas del desplazamiento, del despojo y el abandono forzado de tierras) las personas que hayan sido despojadas u obligadas a abandonar sus tierras entre el 1 de enero de 1991 y 10 años contados a partir de la fecha en que la Ley inicie su aplicación.

En el marco de esta delimitación temporal, las víctimas excluidas de las aplicación de esta ley se enfrentarán con los escollos de:

• Una justicia ordinaria que sigue tan congestionada como siempre y que además no ha resultado adecuada para reconocer relaciones jurídicas diferentes de la propiedad sobre la tierra, y

• Una jurisdicción de “justicia y paz” que ha tenido resultados irrisorios: tras casi 6 años de gestión ningún bien ha sido restituido integralmente a las víctimas del desplazamiento y el despojo de tierras.

- Y no son todos los que están, porque en los procesos judiciales por supuesto han de jugar las pretensiones y oposiciones de los denominados “terceros de buena fe” o que demuestren tener alguna relación jurídica con la tierra, e incluso las de poseedores u ocupantes de no tan buena fe.

Es más: la inversión en la carga de la prueba y las presunciones de despojo que contempla la Ley, si bien reducen las formalidades y los costos para las víctimas, tienen también el riesgo de ser aprovechados por terceros que se presenten como víctimas o aún por los autores mismos del despojo (entre quienes se cuentan funcionarios de algunas entidades del Estado, modalidad que este gobierno reconoce bajo el nombre de “despojo administrativo”).

Lo bueno y lo malo

Varias disposiciones de la Ley favorecen el acceso de las víctimas al procedimiento para la restitución, tales como:

• La inscripción de oficio en un registro especial de las tierras abandonadas o despojadas forzosamente,

• La presunción de despojo sobre las tierras inscritas en este registro, y

• Un régimen probatorio de carácter sumario y donde la carga de la prueba estará en cabeza de quienes se opongan a las solicitudes de restitución.

Otro aspecto favorable, al menos en el texto de la Ley, es la atención preferencial a las mujeres víctimas del despojo o abandono forzado de tierras en los trámites administrativos y judiciales. Aún está por verse si las disposiciones que buscan desarrollar este enunciado adoptaran realmente un enfoque diferencial basado en el derecho de las mujeres a la tierra y al territorio.

Al respecto, es necesario anotar que una de las principales falencias -actuales y estructurales- frente al reconocimiento de los derechos de las mujeres campesinas-, es el acceso a tierras y que aunque seria destacable la realización efectiva de este derecho frente a casos individuales, no sería suficiente, pues la negación del derecho de las mujeres a la tierra debería ser abordada de conformidad con su magnitud e impactos diferenciados, en términos de política pública.

Sin embargo, como era de prever y como estamos viendo, la sanción de la Ley y el inicio de las solicitudes de restitución serán acompañadas por la criminalización de líderes que exigen el derecho a la tierra y nuevas amenazas a la vida e integridad personal de las víctimas. Es un riesgo que podrá agudizarse pues el procedimiento establecido en la Ley en muchos casos será controversial, o sea abierto a las oposiciones que puedan resultar de los distintos y complejos tipos de relación jurídica con la tierra.

Nuevas instituciones

En cuanto a las instituciones, la Ley crea una Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, especializada y adscrita al Ministerio de Agricultura, que tendrá dentro de sus funciones:

• Diseñar y administrar el Registro Único de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

• Acopiar pruebas sobre el despojo que serán presentadas ante los jueces competentes.

• Pagar las sumas ordenadas en las sentencias a los terceros de buena fe.

• Reconocer las compensaciones a las víctimas del despojo, cuando no sea viable la restitución.

Además se atribuye competencia a los Tribunales Superiores del Distrito Judicial para decidir sobre la restitución de tierras y la formalización de títulos, en los casos donde se aleguen dos o más relaciones jurídicas de diferentes personas respecto a un mismo predio; por su parte, los Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de tierras, conocerán los casos donde no se presente oposición.

Respecto de los recursos necesarios para la aplicación de la Ley, se creará un Fondo adscrito a la Unidad Especial, y el ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Juan Camilo Restrepo, ha declarado que “el gobierno honrará los compromisos y gastos de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, bajo los parámetros de la sostenibilidad fiscal”. El mito de la quiebra del Estado por la reparación, argumento que hundió el proyecto tramitado durante el gobierno Uribe y que al principio pareció ser también el talón de Aquiles de la Ley, no será obstáculo para su aplicación, pues –tal como lo explicó el ministro– los costos unitarios de los reclamos se incorporarán cada año al presupuesto nacional, la duda razonable, respecto a esta anuncio está en la prevalencia que tendría la sostenibilidad fiscal frente al derecho a la reparación integral de las víctimas.

Restitución a medias y retorno incierto

La restitución de tierras es la medida preferente para reparar a las víctimas del desplazamiento forzado y del despojo, pero en forma subsidiaria se establece una compensación o el pago de un valor equivalente. Además destaca la Ley que, en la medida de lo posible, la restitución será “formal y material”.

La ley reconoce también el derecho al retorno, sin embargo, no se prevén mecanismos que den participación a la comunidad en estos procesos, vacío éste que podría atribuirse al alto porcentaje de personas desplazadas que en las encuestas al respecto dicen no desear el retorno a sus lugares de origen. Pero en la mayoría de los casos no se trata de un deseo caprichoso sino a la falta de condiciones para un regreso seguro.

En el escenario inaugural de los procesos adelantados al presentarse las primeras solicitudes de restitución por parte de las víctimas, se mantiene la preocupación fundada por la protección de su vida e integridad personal, ante la criminalización de los líderes campesinos por razón de su participación en procesos de exigibilidad del derecho a la tierra, aspecto que revela la continuidad del conflicto y el riesgo al que continúan estando sometidas las víctimas del despojo al pretender materializar sus expectativas de reparación

Por otra parte, en el derecho internacional se reconoce que la restitución de tierras es un derecho en sí mismo y no depende de que las víctimas retornen. Tienen también el derecho al retorno, pero lo uno es independiente de lo otro. Y así, aún si no retornan, el Estado tiene la obligación de restituirles el derecho a la tierra que perdieron.

Cuando la víctima desea el retorno, el Estado debe velar para que éste se produzca en condiciones de seguridad, dignidad y sostenibilidad, facilitando así, en muchos casos, la restitución material de las tierras y de los territorios.

Se trata apenas de uno de los primeros pasos en el camino hacia el restablecimiento del proyecto de vida de las víctimas del desplazamiento forzado y del despojo y hacia el pleno ejercicio del derecho de los campesinos y campesinas a permanecer en sus territorios y decidir sobre sus propias posibilidades de desarrollo.

Este último derecho permanece invisible en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y ha sido negado manifiestamente en la Ley General de Tierras y Desarrollo Rural.

Abogada Especializada en Derecho Penal, Socióloga de la Universidad Nacional, candidata a Doctor en Sociología Jurídica del Externado de Colombia. Investigadora sobre “Territorio, Migraciones y Desplazamiento Forzado” del Instituto Latinoamericano para un Sociedad y un Derecho Alternativos (ILSA).