1. Contexto

En primer lugar gracias a la dramática intensificación del conflicto armado en las últimas dos décadas (1), marcada por un gran avance militar de las guerrillas, la contundente contraofensiva lanzada por el Estado después de los diálogos de “El Cagüán” y el desbordamiento de la acción paramilitar, la agenda social en la vida pública colombiana quedó sometida frente a la solución militar del conflicto.

Segundo, la concentración de la propiedad de la tierra, centro de gravedad del conflicto armado, se agudizó como consecuencia de la combinación entre los problemas estructurales del sistema agrario y la propia acción de la guerra lo cual generó un proceso violento de contrarreforma agraria:

“Según la tercera encuesta nacional de verificación de los derechos de la población desplazada, realizada por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (2010), en el periodo comprendido entre 1980 y julio de 2010 el total de hectáreas despojadas u obligadas a dejar en abandono corresponde a 6,6 millones, cifra equivalente al 12,9% de la superficie agropecuaria del país. Por otra parte, un informe publicado por Acción Social [Presidencia de la República] e Indepaz, soportado en cifras oficiales, afirma que la cantidad de tierra abandonada por desplazamiento forzado es igual a 8’056.978 hectáreas, según registros estatales de los últimos quince años.” (2)

Por último, hacia finales del doble periodo presidencial de Álvaro Uribe se presentó un agotamiento de la estrategia político-militar del Estado debido a la grave situación de derechos humanos, el fracaso del llamado proceso de paz con los paramilitares, grandes escándalos de corrupción, la creciente colaboración de sectores estatales con los grupos paramilitares y ante todo la permanencia de las FARC-EP en el escenario político y militar, quienes a pesar de los duros golpes sufridos, la muerte de su comandante (Alfonso Cano, 04.11.11) y la perdida de cierto espacio político, lograron mantener su estructura de mando y control, lo mismo que su eficacia operativa hasta el punto de lograr asimilar y resistir con relativo éxito la ofensiva oficial.

Este es el contexto en que se dan los cambios de postura tanto de las FARC-EP como del gobierno Colombiano, lo que trajo como consecuencia el inicio de diálogos que llevaron a la instalación formal de un proceso de negociación. Esto significó el regreso de los temas sociales a la agenda política nacional, acompañados de un esfuerzo gubernamental de recuperación de la institucionalidad estatal. Lo remarcable en este contexto es la fuerte e inmediata respuesta de la población, quien en los últimos años ha adelantado importantes movilizaciones, destacándose los sectores indígena, estudiantil y campesino.

2. Las Zonas de Reserva Campesina (ZRC)

a. Desde lo jurídico:

Las ZRC son uno de los componentes de la ley 160 de 1994 –ley de reforma agraria vigente en Colombia– y que según el decreto 1777 de 1996 tienen por objeto “fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas”(3).

Hoy existen oficialmente establecidas y en funcionamiento seis ZRC que comprenden un total de 831.111 hectáreas, cuya población inicial era de 99.406 habitantes, distribuidos en 12 municipios que involucran a 6 departamentos (4). En ellas se introduce el concepto de territorio y ya no se habla únicamente de la tierra como un elemento de explotación para la producción, sino que se habla del conjunto de las relaciones sociales, políticas, económicas, culturales y ambientales de las comunidades y de las comunidades con su entorno.

En estos territorios la propiedad de la tierra es de carácter individual-familiar y no enajenable. El tamaño de cada parcela depende de la calidad del terreno y se calcula en UAF (Unidades Agrícolas Familiares), que corresponde a la cantidad de tierra necesaria para garantizar la sostenibilidad productiva y económica de cada familia propietaria, evitándose así la fragmentación antieconómica de la propiedad.

El funcionamiento de las ZRC está dirigido por un Plan de Desarrollo Sostenible, construido y aprobado de manera concertada por la comunidad y las instituciones estatales, atendiendo a criterios centrales de sostenibilidad ambiental, productiva, económica y social. Toda la actividad económica del territorio (producción, distribución, vinculación a mercados) se desarrolla de manera planificada y colectiva fortaleciendo así la posición del campesino frente al mercado.

Las ZRC pueden ser entendidas como una herramienta de estabilización de los asentamientos de colonos en las zonas de frontera agrícola o de parques naturales, atendiendo a criterios sociales, económicos y ambientales. Sin embargo esta es apenas una de las interpretaciones de la ley cuyos abanderados han sido los grandes propietarios y en particular la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), que agrupa a los grandes productores agrícolas del país. Pero desde el momento mismo de la promulgación de la ley se abrió paso una interpretación de la norma a la que Sánchez denomina interpretación de orden amplio que, sostenida por los académicos que estuvieron detrás de la propuesta y las organizaciones campesinas, describe las ZRC como una estrategia de ordenamiento territorial aplicable a cualquier parte del territorio nacional donde predomine la economía campesina, para protegerla del avance del latifundio y abrir paso a la construcción de un patrón de estructura agraria más equitativo (5). Está interpretación de orden amplio es la que, luego de una inmensa movilización campesina, quedó plasmada en el decreto 1777/96 y se integró a la normatividad hoy vigente al respecto. Esto significa que la puerta para la conformación de ZRC en cualquier parte del territorio Colombiano ha quedado abierta.

b. Antecedentes históricos de las ZRC

Las ZRC son la positivización jurídica de una experiencia concreta de colonos de la Serranía de la Macarena, quienes en el marco de una de las primeras marchas campesinas en 1987 llegaron a un acuerdo con el Incora para la titulación de tierras en ese parque natural, a cambio de asumir la responsabilidad de evitar el deterioro del ecosistema y el avance de cultivos de uso ilícito (6).

Las ZRC son pues resultado de la movilización de un sector histórico del campesinado, como bien lo muestra Fajardo quien rastrea en el norte del país (Córdoba y Sucre) el desarrollo de esta estrategia de defensa y lucha por el territorio hasta los “baluartes campesinos” de los años 50’s, experiencia que a su vez imitaba los palenques de las comunidades afrodescendientes en los siglos XVII y XVIII. En el caso de la zona de La Macarena, el cañón del rio Duda, la zona del Pato y Guayabero, la resistencia del campesinado encuentra sus antecedentes en las “zonas de autodefensa campesina” creadas para resistir ante la agresión de los primeros grupos paramilitares y del Estado mismo, experiencia que sirvió de base para la formación de las actuales guerrillas (7).

Estas mismas áreas corresponden precisamente a los lugares donde fueron establecidas las primeras ZRC. Por ejemplo, la comunidad campesina de Cabrera en el Sumapaz afirma que la creación de su ZRC es producto de la larga tradición de lucha del movimiento campesino colombiano por una reforma agraria integral y por la solución estructural al conflicto social y armado, al tiempo que se reclaman herederos de una de las más notables experiencias de organización y movilización del sector rural. Esta experiencia se remonta a los primeros levantamientos en la región en 1916, seguidos por las ligas campesinas de los años 20’s y 30’s y en particular por el proceso de organización campesina liderado por Juan de la Cruz Varela y Erasmo Valencia, en la misma región donde fue reclutado y formado por la izquierda comunista Manuel Marulanda Vélez, el fallecido jefe y fundador de las FARC-EP (8).

Las ZRC son el resultado del pulso histórico por la tierra y el territorio en Colombia y sí bien son una propuesta que hoy se ha extendido y generalizado, el núcleo central de campesinos organizados que exigieron y lograron su reconocimiento por parte del Estado son al mismo tiempo los herederos y testimonio vivo del origen social, político y económico del conflicto colombiano, con el enorme valor agregado de constituirse como comunidades campesinas que decidieron seguir su lucha por la tierra sin acudir a las armas.

Precisamente la existencia de estas organizaciones es la base esencial de las ZRC, tal como lo afirma el mismo Estado colombiano:

“Las Zonas de Reserva Campesina surgen del reconocimiento por parte del Estado de: 1) una problemática socioeconómica y ambiental derivada de los conflictos de violencia y colonización; 2) la existencia de comunidades organizadas de campesinos; 3) la capacidad de esas comunidades de autoempoderarse para gestionar el desarrollo local.” (9)

Es este elemento de organización social lo que Fajardo llama el “componente estratégico” de las ZRC (10), es decir, el punto donde reside su verdadero potencial como solución política al problema de la tierra en Colombia.

3. ZRC y Reforma Agraria (RA)

a. Una definición de RA

El primer paso en esta comparación es por supuesto plantear una definición de RA, que en ningún caso pretende ser exhaustiva, por el contrario, se enfoca en los elementos que nos permitan arrojar más luz sobre el tema que abordamos.
Con este objetivo se han revisado en un primer momento las definiciones aportadas por Dorner, Warriner, King, De Janvry, Berry y Kay, que luego se complementan con los aportes de Absalón Machado, Darío Fajardo y Bernardo M. Fernandes para precisar el caso de Colombia (11).

Antes que cualquier teoría o ideología se debe ubicar la iniciativa de realización de una RA, la inspiración si se quiere llamar así, en una lucha permanente entre los grandes poseedores de tierra y desposeídos o pequeños poseedores en un sistema agrario desigual (Dorner). Estamos pues ante un ejercicio de ruptura o conservación de un sistema agrario cuyo sujeto principal es el campesinado más pobre, o los “sin tierra” (Warriner). Es esto lo que King llama “argumento de equidad social” para la realización de una RA, que siguiendo esta línea de ideas se presentaría antes que los argumentos ideológicos y políticos y estaría siempre presente, internamente, de manera inherente, en las relaciones económicas, políticas y sociales rurales. Así coinciden los tres autores en señalar que el esfuerzo principal de esta transformación del sistema agrario tiene por objeto la redistribución de la tierra, primer factor generador de riqueza en el campo y sus resultados son determinantes en el avance o retroceso social de los países occidentales.

Estamos hablando entonces de un realineamiento del poder político y económico, un juego que es siempre de suma cero (Dorner), por lo tanto es evidente que se requiere cierto nivel de coacción (Warriner). De allí que estos esfuerzos de modificación de la estructura agraria dependan principalmente del equilibrio del poder político entre las fuerzas contendientes (Berry), llevando incluso a enfrentamientos de sectores de las élites dirigentes entre sí (De Janvry). Al ser una apuesta de poder tan elevada su éxito depende no solo de las medidas económicas y políticas que se tomen para el sector rural, sino también de medidas complementarias en una perspectiva general (nacional). El resultado por lo tanto, más que un objetivo en sí mismo, debe ser un nuevo marco general para el desarrollo de las relaciones sociales y económicas en el campo (Kay).

Definiremos entonces RA como una operación política de intervención en la estructura agrícola de una sociedad, con énfasis en su sistema de tierras, la cual es sumamente exigente y en favor de la mayoría rural empobrecida. Su fundamento es la redistribución de la tierra en función de un cambio en sentido democrático de la balanza de poder económico y político en el sector rural, teniendo un impacto determinante al nivel de toda la sociedad. Para garantizar su éxito debe estar acompañada de toda una serie de medidas económicas, sociales y políticas.

b. Las ZRC como tema central de la movilización campesina y de la política agraria en Colombia

El peso fundamental en la RA lo constituye el elemento político como lo resume de manera muy práctica Kay “El hecho de que las reformas agrarias con el mayor alcance fueran producto de revoluciones indica la importancia que tiene el asunto del poder político” (12). Al mismo tiempo afirma el autor que en América Latina las RA no se realizaron como precondición de la industrialización, por lo que tuvieron que lidiar con la existencia de la clase terrateniente sobreviviente que representaba –y en Colombia persiste con una connotación violenta - un poder político y económico definitorio y conservador, lo que contribuyó de manera decisiva a su fracaso (13).

Por otra parte los autores coinciden en señalar que la política sobre la que se basa la ley 160/94, que contiene las ZRC, es la política agraria de la era neoliberal, cuyo principal rasgo lo define Balcázar:

“consiste en dinamizar la redistribución introduciendo el concepto de propiedad a través del mercado de tierras (…) El énfasis institucional se centra en facilitar la negociación directa entre propietarios y campesinos.

Con este nuevo enfoque se pretende reducir la intervención del Estado en los programas de adquisición y dotación de tierras, con el fin de eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad”(14)

Este tipo de medidas no sólo no favorece la RA como lo explica nuevamente Kay, sino que requiere para su éxito de dos precondiciones absolutamente necesarias, la existencia de un mercado libre de tierras y la seguridad de la propiedad sobre la tierra (15), precondiciones que a todas luces en el contexto de guerra y contrarreforma agraria que vive Colombia no se cumplen.

Así las cosas el proyecto de RA no sólo debía enfrentar a la violenta clase terrateniente, sino que el peso fundamental de la acción y la presión para la adquisición de tierras en función de la redistribución de la propiedad –el abecé de toda RA–, fue descargado sobre los hombros de los campesinos, ya que el Estado (el único con potencial coercitivo sobre los terratenientes), pasó a ser un simple mediador que facilitaba la adquisición de tierras mediante la negociación con propietarios y un sistema de préstamos para los interesados.

Resumiendo, la aplicación de la política agraria neoliberal en Colombia no solo no contaba con las condiciones necesarias para su éxito (16), sino que llevo a que el Estado abandonara al campesinado en la iniciativa política de la reforma, en un contexto de guerra por la tierra, teniendo que enfrentar una clase terrateniente históricamente violenta. Allí encontramos las razones del fracaso de esta política agraria, que no puede llamarse a la luz de lo acá expuesto una RA, y también podemos encontrar el punto de partida de la enorme contraofensiva violenta del latifundio a partir de 1995.

Pero ¿Por qué pese al fracaso de la ley 160/94 las ZRC cobraron tanta importancia hasta ser hoy una de las principales banderas del movimiento campesino en sus recientes movilizaciones en Colombia y de las FARC-EP en la mesa de negociación en La Habana?

Atendiendo a las condiciones del conflicto armado, a la definición de RA que se ha planteado y el marco de la política agraria actual que acabamos de describir, podemos responder este interrogante señalando al menos tres razones:

1. Debido al avance del conflicto y abandono del estado: Con la ley 160/94 el gobierno se montó en la ola neoliberal de reformas agrarias sin atender a las condiciones reales del campo colombiano y entre 1995 y 2005 se recrudeció el conflicto armado acelerando el proceso violento de contrarreforma agraria. Así las comunidades campesinas y de colonos encontraron en las ZRC la única medida que les podía garantizar seguridad frente a la propiedad de sus parcelas (principalmente ubicadas en zonas de colonización), y que con la introducción del concepto de territorio también los podía proteger frente al recrudecimiento de la guerra.

2. Debido al problema estructural de la tierra en Colombia: Como afirma Berry el desafío principal de Colombia en materia agraria ha sido el manejo de la frontera –las áreas para las que fueron inicialmente diseñadas las ZRC– (17). Esto lo reafirma Fajardo cuando explica que, además de concentrar la tierra, el modelo colombiano favorece la ampliación violenta de la frontera agrícola, ya que el avance del latifundio ha expulsado a los campesinos hacia estas zonas. Esto ha operado como una válvula de escape para los desposeídos quienes además fueron sometidos a un proceso de abandono estatal tras el fracaso de la ley 135/61 gracias al “pacto de Chicoral” (fracaso político de la RA), dejando que los frentes de colonización fueran absorbidos por los cultivos ilícitos y los proyectos subversivos (18).

3. Debido a razones históricas: Las comunidades poseen una gran capacidad de organización en tanto han tenido que sobrevivir por su propia cuenta sin atención estatal ni infraestructura adecuada y en medio de la guerra. Esta capacidad organizativa logró imponer al Estado la creación y reglamentación de las ZRC. No exagera entonces Fajardo al llamar a lo organizativo como el componente estratégico de las ZRC, que en apenas 20 años y con un poco más de 830.000 hectáreas asignadas, se han convertido en un factor no solo movilizador sino que le ha permitido a las comunidades campesinas un avance frente al latifundio, pequeño en relación a la cantidad de tierras, pero bastante importante en el contexto colombiano,.

c. Zonas de Reserva Campesina - ZRC y Reforma Agraria - RA

Conceptualmente las ZRC son asentamientos rurales y los autores se dividen respecto a como entender esta figura en relación con la RA. Algunos, como Warriner, los denominan una alternativa para la modificación de la estructura agrícola, distinta a la RA y con un alcance mucho menor, precisando que estos asentamientos, en los casos donde ya existe una concentración elevada de la propiedad de la tierra, pueden ser exitosos sólo como un complemento a la verdadera redistribución de tierras y sustentados por un gran apoyo institucional.

Otros autores, como King, entienden los asentamientos como una forma de RA pero son bastante escépticos frente a su éxito debido a las condiciones de mala o baja productividad de los terrenos que usualmente son utilizados, alejados y sin infraestructura. Además señala que el factor psicológico es muy importante en una RA por lo cual trasladar campesinos de su lugar natural a un asentamiento de esas condiciones no genera el entusiasmo necesario para arraigar la población al nuevo territorio. El-Ghonemy muestra precisamente como por estas razones fracasaron los proyectos de asentamientos en Paraguay y Ecuador (19).

Finalmente, y sin ocuparse del problema conceptual, Dorner habla de Chile y Costa Rica, diciendo que en el primer caso los asentamientos fueron una medida transicional de RA que terminó rápidamente con la llegada de la dictadura, mientras que en el segundo califica de exitosa esta experiencia (20). Sin embargo debemos anotar que la particularidad de Costa Rica es que la Ley 2825 de octubre 14 de 1961(Ley de Tierras y Colonización), no surge para resolver el problema de concentración de la propiedad sino para expandir de manera controlada la frontera agrícola tras su agotamiento.

Es Fernandes, quien hablando del caso de Brasil, llega a una conclusión que nos ofrece una alternativa para analizar el caso colombiano:

“Aunque algunos investigadores denominen a esta política de asentamientos rurales como política de reforma agraria, la existencia de la inmensa mayoría de los asentamientos es resultado de la lucha por la tierra. De esta manera, frente a la inexistencia de una efectiva reforma agraria, las ocupaciones han sido la principal forma de acceso a la tierra.” (21)

En Colombia los asentamientos han existido desde antes de la ley 160/94 como parte de un ejercicio de resistencia. Incluso, ya reconocidos como ZRC, estos asentamientos han tenido que superar periodos de suspensión del apoyo Estatal y de ilegalización, como ocurrió durante el periodo presidencial de Álvaro Uribe. Hoy existen, además de las 6 ZRC oficialmente establecidas, 12 proyectos en desarrollo en donde las comunidades y las organizaciones que las representan ya ejercen control territorial, lo que el mismo Fernandes llama proceso de “espacialización” y “territorialización”, el cual señala el avance cualitativo de la lucha por la tierra hacia la lucha por el territorio. Antes que un esfuerzo político de cambio democrático de la balanza de poder rural, las ZRC son producto del enorme desbalance existente, de tal suerte que a la luz de nuestra propia definición es imposible entender a las ZRC como una RA.

RA es en esencia la aplicación de una política intensiva de cambio de la estructura agrícola atacando la concentración de la propiedad existente y no simplemente la legalización de lo ya tomado por los campesino a través de sus luchas –o en el caso colombiano también como resultado de la contrarreforma agraria–, llamar por lo tanto RA a los asentamientos sería negar la lucha histórica de los campesinos e ignorar a sus protagonistas, afirmará más adelante nuestro autor (22).

4. Las ZRC como solución al problema de la tierra y las negociaciones de paz

Si bien las ZRC no son un equivalente de la RA esto no elimina su valor como contribución al cierre del ciclo de violencia y desigualdad en el campo colombiano.

De hecho se pueden inscribir en el contexto regional como parte de la gran ola continental de cambios. Norma Giarracca explica que estas transformaciones tienen una base importante en la movilización de los sectores rurales en los 90’s como respuesta ante la llegada de la era neoliberal y cita el ejemplo del levantamiento zapatista en México, los distintos levantamientos indígenas en Ecuador y las movilizaciones en Bolivia, que fueron el primer paso para los proyectos alternativos de hoy y que han venido renovando las formas y contenidos de los movimientos de resistencia de América Latina (23).

Antes que en Bolivia, Ecuador y México las comunidades campesinas colombianas ya imponían al Estado sus exigencias –la propuesta de ZRC–, pero si hoy no se integra este fenómeno colombiano al contexto regional de cambios es quizá porque no condujo a un cambio general de las condiciones del país.

No es este el espacio para tal análisis, pero es importante señalar que esto no es responsabilidad del movimiento campesino. El fracaso del proceso de paz de “El Cagüán” y la agudización de la confrontación militar que sobrevino, cerraron las puertas a una transformación democrática de la realidad colombiana en una coyuntura histórica de avance en la lucha social interna del país y en un contexto regional propicio. Hace falta un estudio mayor al respecto pues este fracaso significó una enorme perdida humana, material y democrática a todos los colombianos.

Podríamos decir que ese fracaso de los anteriores diálogos de paz constituyó un nuevo abandono de la posibilidad de construir un consenso nacional alrededor de una operación política dirigida a desmontar los factores que alimentan el conflicto de la tierra, lo que Machado señala como la principal razón para el fracaso de todos los intentos de RA en Colombia (24).

Pero a su vez la instalación del reciente proceso de paz se puede entender como una puerta que se abre nuevamente en esa dirección, aunque ya no como RA propiamente dicha, pues ese capítulo en las actuales condiciones parece estar cerrado en la historia de Colombia. De una parte porque, en el campo de lo conceptual como lo afirma Kay, a pesar de los fenómenos sociales descritos por Giarracca, la época de las RA radicales ha terminado debido al avance de los procesos de reformas neoliberales y la economía de mercado (25), y de otra, en el campo político Colombiano, porque las FARC-EP eran la única fuerza política de orden nacional que tenía como su eje central la RA y la única con la capacidad coercitiva necesaria para imponer una férula severa al violento latifundio ante el abandono de ese rol por parte del Estado. La insurgencia hoy ha perdido terreno y evidentemente de una discusión abierta y frontal sobre RA en “El Cagüán” hemos pasado a un escenario en el que ese concepto no se menciona ni en la agenda de negociación pactada, ni en los comunicados conjuntos, ni en los acuerdos a los que han llegado las partes hasta ahora en La Habana. El Estado actual de la balanza política no permite pensar en una RA.

Pero esto es precisamente lo que hace que las ZRC salten al escenario como la principal alternativa, pues constituyen una propuesta que, al no amenazar directamente los derechos de propiedad adquiridos por el latifundio, genera la menor resistencia posible por parte de las élites ofreciendo al mismo tiempo el mayor alcance político, en las actuales condiciones, para establecer un nuevo marco general de desarrollo de las relaciones sociales y económicas en el campo. Sobre esta base las comunidades podrían continuar el ejercicio de transformación del sistema agrario que vienen haciendo con relativo éxito, dentro de la institucionalidad vigente y aprovechando los resultados del proceso de paz, cuyo principal aporte sin lugar a dudas sería la desactivación de la confrontación militar, integrando las FARC-EP como una nueva fuerza política civil en un escenario democrático ampliado.

Las ZRC cuentan ya con una serie de ventajas de las cuales enunciaremos las siguientes:

a. Cuentan con el reconocimiento jurídico e institucional estatal para plantearse al mismo tiempo como solución al problema de la tierra y del conflicto armado, tal como esta plasmado en todo el marco jurídico que las regula. Esto es ante todo una ventaja para el gobierno en su pulso interno con las élites ya que se trataría sencillamente de cumplir la ley.

b. Cuentan con el enfoque territorial, un salto cualitativo en el tema agrario, algo que coincide por ejemplo con las recomendaciones del último informe anual de la CEPAL, la FAO y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) sobre perspectivas para el desarrollo rural en las Américas (26). Informe en el que además se establece que es la agricultura familiar campesina el camino a seguir en la política rural latinoamericana, ya que es la única fórmula capaz de garantizar la soberanía alimentaria, el equilibro del medio ambiente, la mejora de las condiciones de vida en el campo y el aumento del nivel de empleo en zonas rurales, entre otros beneficios.

c. Es una medida que puede ser implementada en todo al país gracias a la forma como se ha desarrollado jurídicamente su aplicación.

d. Tienen un valor histórico-simbólico inigualable: El núcleo central de las comunidades que impulsan la propuesta de ZRC se reconoce como las víctimas históricas de la guerra en Colombia, esto permite darle una perspectiva precisamente de cierre “histórico” a la superación del conflicto armado, fortaleciendo el alcance de los acuerdos.

e. Esas mismas comunidades se mantienen al margen de la lucha armada y a través del proceso de reglamentación y de constitución de las ZRC han sido capacitadas en el trabajo bajo la institucionalidad vigente, conocen las normas y las aplican, desarrollan su lucha bajo la legalidad establecida. Para Machado el tema de la RA se trata del problema político de la supervivencia de la poca democracia que queda en el campo y la frágil democracia de la sociedad (27) y estas comunidades representan algunas de las últimas fuerzas democráticas organizadas que quedan en el campo colombiano.

f. Para el Estado colombiano representa la posibilidad no solo de darle una solución histórica al conflicto armado, sino de legitimar su política a través de una de las leyes existentes, es decir, se trata de lanzar el salvavidas más grande posible a la pretendida RA de 1994.

g. Finalmente las ZRC son una propuesta que surge “desde abajo”, no es un programa o una norma que surge exclusivamente de la negociación entre las partes, fue la propuesta de mayor respaldo en el foro de participación ciudadana sobre el primer punto de la agenda de negociación. No serán vistas pues como algo impuesto desde afuera y tanto el Estado como las comunidades cuentan ya con experiencia práctica en su implementación lo que garantiza una mayor probabilidad de éxito.

Existen por supuesto algunos interrogantes sobre la viabilidad de las ZRC, uno de ellos, como es natural en todos los temas de RA, es el tema de al productividad, principal argumento de los grandes propietarios y empresarios del campo. Paradójicamente es en un reciente informe de FEDESARROLLO y la SAC que se muestra como entre el 50% y el 68% de la producción agrícola colombiana proviene de pequeños productores quienes representa el 80% del total de la población rural y apenas poseen el 29,6% de las tierras, siendo estas parcelas más productivas por hectárea que las grandes propiedades hasta 40 veces en el caso de los minifundios, por ello su principal problema no es el nivel de producción sino su nivel de ingresos (28). Cómo lo explica el exministro de hacienda Rudolf Hommes si se cediera el 20% de las grandes propiedades agrícolas a los pequeños productores la producción podría aumentar hasta en un 32% (29). Es decir, el fantasma de la productividad no es una amenaza para el tema de las ZRC, el problema radica en el ingreso y eso quiere decir medidas para aumentar el nivel de educación, la infraestructura, el acceso a mercados, la tecnología en la producción y las comunicaciones, entre otras cosas como un sistema de información agropecuaria óptimo y la seguridad sobre la propiedad de la tierra, temas todos que hacen parte del acuerdo ya establecido entre las FARC-EP y el gobierno colombiano en el punto número uno de la agenda.

Otra medida que se ha venido implementando como respuesta al problema de la tierra ligada a la solución del conflicto armado es la restitución de tierras, política a la que el gobierno le ha apostado con fuerza y que se rige por la ley 1448 de 2011 y funciona como una jurisdicción especial cuyo objetivo es aclarar la condición jurídica de los predios reclamados por desplazados, restituyéndolos a sus propietarios legítimos. Desde el punto de vista conceptual este esfuerzo, aunque importante en el contexto colombiano, de ninguna manera cabe en la idea de una transformación de la estructura agraria, en tanto es una medida paliativa, dirigida a sanear parte de las consecuencias del desplazamiento forzado y los campesinos, en el mejor de los casos, regresarían a sus tierras con la ventaja de contar con su título de propiedad pero en las mismas condiciones económicas y productivas desfavorables de antes. El segundo informe del año 2013 de la Unidad de Restitución de Tierras (URT) indica que han recibo 32.688 solicitudes, que corresponden a 2´368.908 hectáreas (30). Ricardo Sabogal, director de la URT, en una entrevista otorgada el 13 de abril de 2013 confirmaba que en total se han resuelto apenas 2.500 casos, de los cuales solo 200 han sido favorables a las víctimas de desplazamiento (31). Por su parte las ZRC si pueden integrase a un plan de RA y en términos económicos y productivos representan un verdadero avance para el campesino que espera recibir o recuperar sus tierras en la medida que, asegurando al propiedad individual de los terrenos, se inserta en las dinámicas productivas agropecuarias de manera colectiva, bajo planes de desarrollo territoriales, que le ofrecen mayor posibilidad de éxito.

A pesar de estas ventajas las ZRC solo se han integrado a los acuerdos de La Habana de la misma manera simplista como se entendieron al inicio de la ley 160/94, es decir, sin valorar su verdadero alcance y potencial, que favorece tanto a las FARC-EP como al Estado, ya que constituyen una prueba de la vigencia y posibilidad de éxito de su ley de tierras. En el informe presentado recientemente por las FARC-EP, que no ha sido desmentido por el gobierno colombiano (32), solo se habla de la asignación de 9,5 millones de hectáreas para los proyectos de ZRC, cifra que proviene de las exigencias de los actuales procesos de conformación de dichas zonas.

Esto en si mismo representa un triunfo enorme para las comunidades campesinas, sobre todo para la idea de una reforma agraria a futuro, ya que aumentaría la base organizada de campesinos que, en el escenario de democratización abierto por la posible firma del acuerdo de paz, podría hacer contrapeso real al poder del latifundio democráticamente.

Pero como ya lo hemos dicho tanto el gobierno como la insurgencia, a la luz de los acuerdos que se conoce hasta hoy, no parecen estar de acuerdo en el valor que las ZRC pueden tener para la implementación de los acuerdos, no sólo como una alternativa al problema de la tierra. Acá vamos a mencionar algunas de las oportunidades que se podrían generar ampliando el rol de las ZRC en el proceso de paz de La Habana:

a. Todo apunta a que las FARC-EP mantendrán sus militantes en sus zonas de mayor influencia a diferencia de las anteriores experiencias de desmovilización en Colombia cuando la mayoría de combatientes se desplazaron a las capitales. De ser así y desde la fase de cese de fuegos, concentrándose desde el primer momento en zonas de verificación que hacen parte de ZRC o se proyectan como tales, se facilitaría mucho más la transición a la vida civil de los combatientes pues paulatinamente, en esas mismas zonas, se irían integrando a las actividades productivas, recompondrían sus familias, se unirían a la vida civil en comunidad y sus organizaciones. Finalmente, al contar con una férrea tradición organizativa, los nuevos miembros civiles de la comunidad aportarían un factor clave de éxito, algo que beneficiaría al Estado mismo al facilitar la implementación de los acuerdos.

b. Durante el eventual y necesario proceso de cese de fuegos y transición a la vida civil será necesario ubicar lugares que ofrezcan un espacio donde los excombatientes guerrilleros pueden sentirse seguros. De ser ubicados los sitios de concentración en áreas de ZRC las FARC-EP podrían conservar el control de su tropa en algunos de los lugares donde actualmente se encuentran, con más confianza, con énfasis en su labor de organización social y política, eliminando la idea de la concentración de tropas como un paso previo a la disolución de sus fuerzas o como un retroceso político o vulnerabilidad militar. La idea sería más de transición que simple desarmen y desmovilización.

c. Las ZRC tienen el componente ambiental y de sustitución de cultivos de uso ilícito, esto facilitaría la implementación de programas que el proceso de paz debe diseñar en ese sentido y la ocupación de excombatientes en los empleos que esto puede generar.

d. En los procesos de justicia transicional y penas alternativas las mismas ZRC pueden ser el lugar donde los excombatientes sean recluidos con el fin de pagar sus penas a través de distintos tipos de servicio social o comunitario, sin que la reclusión signifique la cárcel o el alejamiento del proceso de reinserción a la vida civil, ya que la cárcel tradicional cuenta en la lógica de los combatientes guerrilleros como un escenario de extensión de su lucha militar. Otro ejemplo es que aquellos comandantes que queden privados del derecho de participar en política por un periodo determinado de tiempo podrían continuar con un trabajo organizativo en las comunidades sin violar los acuerdos. Al mismo tiempo este ejercicio serviría como capacitación de todos los excombatientes en el manejo de las normas y funcionamiento de la institucionalidad estatal vigente.

e. Durante el proceso de cese de fuego las ZRC pueden servir para el cumplimiento del desarme de manera gradual y con la confianza tanto del ejército como de la guerrilla. En el modelo implementado en Nepal, por ejemplo, la guerrilla estaba concentrada en campamentos en distintas zonas del país, almacenando sus armas y dejándolas bajo la custodia de la fuerza verificadora en un lugar del mismo sitio de concentración, vigilado permanentemente con cámaras y alarmas, y si bien los combatientes no tenían acceso a ellas podían sentirse más seguros al tener sus armas por lo menos al alcance de la vista en el lugar de almacenamiento (33). Este esquema permitiría la verificación en tiempo real y remota por parte de las fuerzas militares, aumentando así también su tranquilidad. Sumado esto a la posibilidad de irse involucrando paulatinamente en labores normales del campo, en sus propias parcelas y organizaciones sociales, constituiría un camino optimo para que los excombatientes vayan dejando sus uniformes y sus armas a un lado en un verdadero proceso de transición.

5. Conclusión:

A la luz de los autores y la definición propuesta ni la ley 160/94 ni las ZRC pueden ser tomadas como una RA. Sin embargo las ZRC han sido el avance concreto más importante y con mayor probabilidad de sostenibilidad en el tiempo por parte de las comunidades campesinas en las actuales condiciones de desigualdad del campo colombiano. Las 831.111 hectáreas actualmente en manos de las comunidades organizadas y las 9,5 millones de hectáreas contenidas en los acuerdos de La Habana constituyen a todas luces un avance sin precedentes en la transformación del sistema agrario colombiano.

Si bien las ZRC no son una modalidad de redistribución de la tierra sirven como una barrera contra el gran latifundio en el modelo de concentración de tierras y ampliación violenta de la frontera agrícola que predomina en el sistema agrario colombiano. Además involucra elementos como la sostenibilidad ambiental, la eliminación de cultivos de uso ilícito, el enfoque territorial y la viabilidad productiva de la economía campesina, todo lo cual coinciden con las recomendaciones de los organismos internacionales especializados en el tema, concuerda con la normatividad vigente en Colombia y responde a las necesidades del campesinado en ese país. Con casi 20 años y 18 ZRC funcionando en la práctica este proyecto demuestra su capacidad de autosostenimiento y viabilidad, aún durante periodos sin la asistencia gubernamental.

Como lo afirman Fajardo y Fernandes las ZRC pueden funcionar como parte de un proceso donde la capacidad organizativa del campesinado y su potencial político sean el factor estratégico y desequilibrante a futuro, en función de acumulación de un mayor empoderamiento por parte de las comunidades campesinas. Son además la alternativa que, favoreciendo en mayor medida a las comunidades, permite asumir el problema del campo como un problema nacional, facilitando el gran consenso político contra la pobreza y la exclusión, base del consenso nacional para la gran reforma rural que plantea Machado, una reforma sustentada en la pequeña y mediana producción en consonancia con lo que se percibe como la mejor alternativa para el campo en América Latina.

Al tiempo que las ZRC representan una solución viable para el desarrollo rural colombiano y que han sobrevivido en medio del conflicto militar, imponiéndose incluso sobre el mismo Estado, parecen tener un potencial enorme no solo como principio de solución de las causas estructurales del conflicto armado, sino también para la implementación misma de los acuerdos a los que se puedan llegar en La Habana. Es necesario por tanto que las partes en la mesa amplíen su visión sobre el tema ya que abre muchas posibilidades favorables tanto al Estado como a la insurgencia.

Finalmente, luego de un estudio de la experiencia colombiana, Berry –desde una reflexión práctica–, atendiendo a las condiciones concretas colombianas afirma que ante la inviabilidad de lograr un acuerdo político alrededor de una gran RA lo mejor hubiera sido concentrarse desde el principio en el tema de las zonas de frontera, en tanto no afectan de manera tan grave los derechos adquiridos de otros propietarios, dándose así un paso en función del mejoramiento de la condición de vida de los pobres del campo, aprovechando que existen matices en la élite tradicional respecto a la política agraria y que la medida que se tome debe tender a servir tanto como solución al problema de la guerra, como para dar mayor poder a los pobres del campo (34). Las ZRC, siguiendo esa línea de reflexión práctica, se muestran no solo como la figura más adecuada, sino ante todo como la que ya está disponible, contando con aprobación por parte de la población rural, con gran apoyo en el resto de la población urbana, con viabilidad técnica comprobada y que se enmarca dentro de la actual política agraria del Estado colombiano.

Notas:

1. a. Las FARC-EP apuestan a un desenlace insurrección del conflicto; b. Los grupos paramilitares adquieren un mando nacional unificado y logran alianzas con sectores claves de la élite política, económica y criminal colombiana; c. Se le fija al Estado la victoria militar sobre las guerrillas como el eje central de su acción.

2. SÁNCHEZ, Diana P. Zonas de reserva campesina: elementos introductorios y de debate. INCODER e ILSA. 2012, p. 9.

3. Los elementos principales del marco jurídico que da forma a las ZRC son la ley 160 de 1994 (Sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino), específicamente el capitulo XIII, el decreto 1777 de 1996 que reglamenta el capitulo XIII de la ley 160/94 y el acuerdo 024 de 1996 del Incoder que establece los requisitos y procedimientos para la conformación de las ZRC.

4. Ministerio de agricultura-Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (INCODER). Balance de la gestión para el ordenamiento social y productivo del territorio: Incoder 1960-2012. 2013, p. 91.

5. SÁNCHEZ (2012), p. 22.

6. FAJARDO, Darío. Las zonas de reserva campesina: ¿Estrategia de desarrollo regional contra el desplazamiento?. Bogotá, 2000, p. 6.

7. Resulta especialmente valioso para entender el origen de estos grupos de colonos el trabajo del sociólogo Alfredo Molano quien en resumen afirma que los campesinos de esas zonas son los mismos a los que el Estado nunca les concedió las tierras que prometió después del periodo conocido como “la violencia”, los mismos contra los que dirigió la guerra en las décadas de los 60’s y 70’s y los mismos a quienes abandono en los 80’s y 90’s dejándolos en manos de las economías ilegales y los grupos armados.

8. SÁNCHEZ (2012), p. 33.

9. Ministerio de agricultura- INCODER (2013), p. 91.

10. FAJARDO (2000), p. 11.

11. DORNER, Peter. Latin American land reform in theory and practice. A retrospective analysis. University of Wisconsin Press. 1992. WARRINER, Doreen. Land reform in principle and practice. Clarendon press-Oxford. 1969. KING, Russell. Land reform a world survey. G. Bell and sons. 1977. DE JANVRY, Alain. The agrarian question and reformism in Latin America. The Johns Hopkins University Press. 1981. BERRY, Albert. ¿Colombia encontró por fin una reforma agraria que funcione?. En: Revista de Economía Institucional 4.6. 2002. KAY, Cristóbal. Reforma agraria, industrialización y desarrollo: ¿Por qué Asia oriental supero a América Latina?. En: Debate agrario, análisis y alternativas, No 34. 2002. MACHADO, Absalón. Apreciaciones no ortodoxas sobre la reforma agraria. Ponencia presentada en el foro “La extinción de la propiedad ilícita: ¿una vía para la reforma agraria? Bogotá, 9 de junio 2005. FERNANDES, B. M. La cuestión agraria brasileña a comienzos del siglo XXI. En: Revista electrónica de geografía y ciencias sociales, Universidad de Barcelona, vol. VI, núm. 121. 2002. FAJARDO (2000).

12. KAY, Cristobal y PINEDA C., Marcela. ¿El fin de la reforma agraria en América Latina? El legado de la reforma agraria y el asunto no resuelto de la tierra. En: Revista Mexicana de Sociología, Universidad Nacional Autónoma de México, Vol. 60, No. 4. 1998, p. 76.

13. KAY (2002), p. 53.

14. BALCAZAR, Álvaro y otro. Colombia: Alcances y lecciones de su experiencia en reforma agraria. CEPAL. 2001. Pp. 17 y 18.

15. KAY y PINEDA (1998), p. 88.

16. Por ejemplo, hablando de las precondiciones que señalaba Kay, el último censo del sector agropecuario se realizó en 1970. La recomendación de la FAO es hacer este tipo de censos con una periodicidad de 10 años.

17. “Colombia nunca ha sido un país de tierra escasa a la manera de muchos países asiáticos y el desafío ha sido ante todo, aunque no exclusivamente, el de manejar la frontera en tal forma que se atenúen las presiones y se cree una estructura agraria satisfactoria.” BERRY (2002), p. 26.

18. FAJARDO (2000), pp. 3-5.

19. EL-GHONEMY, M. Riad. Anti-Poverty land reform issues never die. Routledge. 2010, p. 125 y 126.

20. DORNER (1992), p. 33.

21. FERNANDES, B. M. La cuestión agraria brasileña a comienzos del siglo XXI. En: Scripta Nova, Revista electrónica de geografía y ciencias sociales, Universidad de Barcelona, vol. VI, núm. 121. 2002, p. 4.

22. FERNANDES (2002), P. 18.

23. GIARRACCA, Norma. Movimientos sociales y protestas en los mundos rurales latinoamericanos: nuevos escenarios y nuevos enfoques. En: Revista Sociologías, Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Fedaral do Rio Grande do Sul, No 8. 2002.

24. MACHADO (2005), p. 1-3. El autor resume estos factores en: concentración de la propiedad, fragmentación antieconómica, exclusión de los sin tierra y los factores institucionales, políticos y privados que sostienen la actual estructura agraria desigual y excluyente.

25. KAY y PINEDA (1998), p. 92.

26. CEPAL, la FAO e IICA. Perspectivas de la agricultura y el desarrollo rural en las Américas: una mirada hacia América Latina y el Caribe 2014. 2013.

27. MACHADO (2005), p. 6.

28. BALCÁZAR Álvaro, HERNÁNDEZ Antonio, LEIBOVICH José y PERFETTI Juan. Políticas para el desarrollo de la agricultura colombiana. FEDESARROLLO-SAC. 2013, pp. 189-192.

29. HOMMES, Rudolf. La productividad de los campesinos. En: El Tiempo, 17 de enero de 2013. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-12526166

30. Unidad de Restitución de Tierras. Informa correspondiente al corte 04-02-2013. http://restituciondetierras.gov.co/media/descargas/estadisticas/estadisticas-20130204.pdf

31. “Política de restitución de tierras es irreversible”: Ricardo Sabogal. En: El Tiempo, abril 27 de 2013. http://www.eltiempo.com/politica/entrevista-al-director-de-la-unidad-de-restitucion-ricardo-sabogal_12766813-4

32. FARC-EP Comisión de Paz. Primer informe sobre el estado de las conversaciones de paz. Jueves 3 de octubre de 2013. http://www.pazfarc-ep.org/index.php/noticias-comunicados-documentos-farc-ep/delegacion-de-paz-farc-ep/1491-primer-informe-sobre-el-estado-de-las-conversaciones-de-paz.html

33. WILHELMSEN, Jan Erik. Cross-cutting issues: military deployment for a ceasefire. En: UN Ceasefire mediation and management course-documents. Nowegian defense international centre and the Swiss federal department of foreing affairs. 2013.

34. BERRY (2002), pp. 61 y 62.

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